El IEFPA participó en importante Congreso Internacional
Se trata del I Congreso Internacional en Tributación Ambiental y Economía Circular, realizado en España los días 28 y 29 de noviembre pasados.
JORNADA ACADÉMICA EN CÓRDOBA
"EL SISTEMA TRIBUTARIO ARGENTINO. DIAGNÓSTICO Y PROYECCIONES"
Exposición del Dr. Carlos Monzó
“Ninguna sociedad puede prosperar y ser feliz
si en ella la mayor parte de los miembros es pobre y desdichada”
Adam Smith.
NOTAS PRELIMINARES.
El concepto sustentabilidad fiscal no siempre ha sido utilizado de modo unívoco y preciso, de allí nuestra preocupación preliminar por fijar los alcances terminológicos de esta expresión, en lo que respecta al objeto de la presente colaboración.
Desde una perspectiva de análisis eminentemente económica, Carlos Díaz Alvarado, Alejandro Izquierdo, y Ugo Panizza expresan que “El término “sustentabilidad fiscal” es usado a menudo sin una clara definición. Basándonos en una analogía con comportamiento doméstico, las políticas de un país son definidas como fiscalmente sustentables si llevan a una situación en la cual el país puede satisfacer su restricción presupuestaria. Una “verdadera” restricción presupuestaria es una identidad contable que, por definición, siempre es satisfecha. Un gobierno, por ejemplo, puede decidir satisfacer su restricción presupuestaria no pagando (a través de un default o incumplimiento) o reduciendo su deuda por inflación. En este sentido, cualquier análisis de sustentabilidad fiscal refleja en último término un juicio de valor del costo y los beneficios de mecanismos de ajuste alternativos. De modo que el análisis de la sustentabilidad fiscal supone implícitamente que los ajustes a través del nivel y la composición de los ingresos por impuestos o el gasto primario son preferibles a los ajustes a través del default (incumplimiento) o la inflación (Mendoza, 2003).”[1].
Estos autores agregan párrafos más adelante que “Con estas consideraciones en mente, definimos como sustentable una situación que satisfaga las siguientes dos condiciones: (i) un país puede satisfacer su restricción presupuestaria del período corriente[2] sin recurrir al incumplimiento o a la excesiva monetización de la deuda; y (ii) un país no sigue acumulando deuda cuando sabe que será necesario un ajuste futuro importante para poder hacer frente al servicio de su deuda.”[3].
Desde una perspectiva más financiera, Martín Guzmán, Nicolás Todesca, y Pablo Mira, publicitan que “La noción general de sostenibilidad es sencilla: la misma se pone en duda cuando el ratio deuda/PIB alcanza un valor considerado “excesivo”. En otras palabras, existe un problema de sostenibilidad cuando los ingresos del gobierno no son suficientes para poder financiar los costos asociados a la nueva emisión de deuda, o lo que es lo mismo, lo que se recauda no es suficiente para repagar los intereses de la deuda preexistente, por lo que debe emitirse más deuda para pagar la deuda anterior. Cuando esto ocurre durante cierto número de períodos consecutivos, se puede entender a la situación fiscal como no sostenible.
La estrategia usual para determinar la solvencia financiera del gobierno consiste en testear si los ingresos y los gastos del gobierno pueden continuar teniendo el mismo patrón de comportamiento que vienen teniendo en el pasado pudiéndose a la vez satisfacer la restricción intertemporal de presupuesto.”[4].
Entonces, por Sostenibilidad Fiscal entendemos, básicamente, que el gasto público no debe crecer por encima de los ingresos del Estado. Así, el Estado no se endeuda más para financiar sus egresos, en niveles tales que la deuda pública afecte la capacidad de pago del país.
Ahora bien, permítasenos una digresión para referirnos a la complejidad que presenta en su aplicación el concepto de Sostenibilidad Fiscal en el marco de un Estado Social de Derecho, cuando entra en colisión este criterio de limitación en el gasto público, cuando tal limitación no permitiría la satisfacción de un derecho constitucionalmente reconocido.
Tal cuestión no es meramente teórica, ya que llegó a nuestro conocimiento el debate que se suscitó en la República de Colombia al respecto. Conocer este debate es útil para aplicarlo a nuestro país, ya que como en la República de Colombia, la sostenibilidad fiscal no tiene una previsión expresa constitucional específica, como sí lo tienen los distintos derechos reconocidos en nuestra Carta Magna. En este sentido, cabe aclarar que si bien en un inicio algunos intentaron caracterizar a la Sostenibilidad Fiscal como un derecho constitucional, de la normativa se desprende que el concepto de sostenibilidad fiscal se considera más como un criterio para ser tenido en cuenta en las políticas públicas, que como un derecho.
Yendo a la normativa, el debate se suscita a partir de la sanción del Acto Legislativo 3 de 2011 y 1.473 de ese mismo año 2011.
Sintéticamente, ambas normas instauran un -así denominado- incidente de impacto fiscal, por el cual los tribunales judiciales pueden, a pedido del Gobierno o de la Procuraduría dentro de los tres días siguientes al de dictado de la sentencia, revisar la misma a la luz de los efectos económicos que podrían significar en orden a la sostenibilidad fiscal.
La cuestión residía en saber si puede dejar de garantizarse un derecho ante la posibilidad de que dicha garantía conduzca a una afectación de la sostenibilidad fiscal.
Es que, por una parte, debe reconocerse que toda sociedad dispone de una cantidad limitada de recursos con los cuales debe atender múltiples necesidades. La alternativa de gasto por la que se incline un país no debería disminuir la capacidad de efectivizar el pleno ejercicio de los derechos económicos y sociales en el mediano plazo.
Pero por otra parte, también debemos admitir que la ausencia de sostenibilidad fiscal conducirá seguramente a crisis económicas que provocarán inestabilidad, comprometen el crecimiento económico, aumentan la pobreza y el desempleo, disminuirá la disponibilidad de crédito externo, y así no podrán garantizarse los derechos económicos y sociales en el mediano y largo plazo.
Naturalmente, se generó una ardua polémica, entre juristas y economistas al respecto. Roberto Steitner reseña que “El proyecto de enmienda a la Constitución que introduce el principio de sostenibilidad fiscal goza del apoyo de varios economistas, pero enfrenta gran oposición por parte de los juristas. Según estos últimos, lo que pretende el gobierno es poner el Principio de Sostenibilidad Fiscal por encima de los Derechos Económicos y Sociales asociados al Estado Social de Derecho consagrado en la Constitución Política de 1991. Aducen los críticos que gran parte de las decisiones de la Corte Constitucional que han tenido impacto fiscal no han hecho más que reflejar la obligación que tiene el tribunal constitucional de velar porque se cumplan los principios económicos y sociales de la Constitución, incluidos el derecho a la salud, a la vivienda digna y a una remuneración móvil. Creo que tiene razón el gobierno cuando señala que la introducción del Principio de Sostenibilidad Fiscal no atenta contra dichos derechos, simplemente busca garantizar que los mismos sean sostenibles en el tiempo.”[5].
Planteada una acción de inconstitucionalidad contra esas normas, la Corte Constitucional de la República de Colombia dejó sentado que el principio de sostenibilidad fiscal constituye un instrumento para alcanzar de manera progresiva, las finalidades del Estado Social y Democrático de Derecho y, por lo tanto, no implica una sustitución de la Constitución Política. Entre las consideraciones de su fallo, la Corte Constitucional expresa a modo de introducción que “En la Constitución de 1991 no se estableció, de manera explícita, la necesidad de mantener un equilibrio entre el deseo de garantizar los derechos ciudadanos y la capacidad del Estado de financiar los gastos asociados con su consecución. Así, el ejercicio de priorización explícito que debe darse en toda discusión pública sobre los derechos que el Estado debe garantizar a su población y el nivel de gasto asociado, no se da. Al no haber restricción financiera aparente, no es necesario priorizar.”[6]; y después enfatiza que “… la sostenibilidad fiscal no puede convertirse en un instrumento para negar la protección efectiva de los derechos constitucionales, aumentar el ámbito de protección de los derechos sociales o garantizar la faceta prestacional que tienen todos los derechos consagrados en la Carta Política.”[7].
A modo de conclusión sobre esta digresión, pensamos que si condicionamos la garantía de los derechos económicos, sociales y culturales oponiéndolas a la sostenibilidad fiscal da la apariencia, más que de una negación de derechos, de una ponderación entre dos derechos constitucionales: el derecho de un individuo o de un grupo a su bienestar, y el derecho de toda la sociedad a tener unas finanzas sanas, lo cual nos parece un sofisma, ingenioso, pero sofisma al fin.
Entonces, pensamos que más allá de toda polémica que se suscite, la sostenibilidad fiscal es imprescindible en definitiva para asegurar en un marco económico dinámico la realización continua de los derechos constitucionales, y en todo caso, debe aumentarse el ingreso pero no recortarse el gasto. En ese mismo sentido, Roberto Steitner afirma que “De hecho, me atrevo a pensar que una posible implicación de adoptar el Principio de Sostenibilidad no es la de que se recorte algún derecho económico y social sino, más bien, que se obligue al gobierno a proponerle al Congreso una reforma fiscal para aumentar los impuestos y cubrir los faltantes originados, entre otros, en la atención de varios de esos derechos económicos y sociales.”[8].
DESARROLLO
Como advierten Carlos Díaz Alvarado, Alejandro Izquierdo, y Ugo Panizza, “Varias características distinguen a los países de mercados emergentes de los países de la OCDE, para los que se han obtenido la mayoría de los indicadores comentados más arriba. En particular, los países de mercados emergentes tienen a menudo una limitada capacidad para recaudar impuestos (en razón de un sector informal más grande) y una base de ingresos volátil; también están sujetos a mayores conmociones externas (tanto reales como financieras) que aumentan la volatilidad del crecimiento del PBI y el servicio de la deuda y se caracterizan por altos niveles de dolarización de las obligaciones (véase FMI 2003c). Todos estos elementos complican la gestión de la política fiscal e incrementan mucho la dificultad de evaluar la sustentabilidad.” [9].
Esta diferencia entre países desarrollados y países en vías de desarrollo también es advertida por Martín Guzmán, Nicolás Todesca, y Pablo Mira, cuando “… en principio es posible que en economías desarrolladas con mercados de deuda profundos y con presencia internacional el ratio deuda/PBI pueda tomar valores mucho más altos que los del resto de los países del mundo, y sin embargo no ponerse en duda la sostenibilidad de su deuda. Pero en estos casos existe una correlación entre desarrollo financiero y desarrollo institucional en general de la economía (conceptualizado como una proxy de la “confianza”). En los países de desarrollo medio, sin embargo, es posible encontrar períodos de rápida profundización del sistema financiero (de acuerdo a algunos indicadores), pero a costa de una alta vulnerabilidad. En estos casos, no es obvio que un sistema financiero profundo sea garantía de mayor sostenibilidad de deuda. En cuanto a las expectativas de repago, es evidente que el ejercicio de determinar si una determinada trayectoria es sostenible requiere prever la evolución futura de un conjunto de variables macroeconómicas. En rigor, la deuda pública es sostenible si cumple con la condición de solvencia, que es aquella que establece que el valor presente de los ingresos fiscales se iguala a la deuda pública inicial más el valor presente de los gastos del gobierno.”[10].
Y nuestro país no escapa a esa advertencia, ubicándonos entre los mercados emergentes.
Es que en efecto, en la historia económica argentina el endeudamiento ha sido un tema recurrente, pero no en base a un solo instrumento económico, sino a los dos, por cuanto existieron períodos en los cuales el Gobierno argentino recurría a la emisión monetaria (cuyo efecto negativo es la posibilidad de inflación de precios internos), y otros períodos en los cuales recurrió al crédito externo (cuyo efecto negativo es la posibilidad de crecimiento de la deuda externa)[11].
Así, en la década de los años 1980-1990, al no existir vías de financiamiento externo, los desequilibrios fiscales fueron cubiertos recurriendo a la emisión monetaria.
Por el contrario, en los años 1990-2000 el mercado internacional de capitales brindó múltiples facilidades de acceso a créditos con bajas tasas de interés que fueron utilizadas por el Gobierno nacional, principalmente (y crecientemente) para mantener el esquema cambiario de convertibilidad adoptado en el año 1991, acrecentando nuestra deuda externa en niveles sin antecedentes (de u$s 60.000.- a u$s 128.000.-).
En este contexto, la recaudación de la Administración Tributaria permaneció en niveles deficitarios casi constantes en relación al Producto Interno Bruto, con una baja eficiencia recaudatoria en un marco de marcado descenso de la actividad económica, jaqueadas por la virtual eliminación de barreras a las importaciones que afectaron gravemente a nuestra industria nacional.
En Los inicio de los años de la década 2000-2010, ya no podía sostenerse con el esquema económico vigente el pago de la deuda pública. Por otra parte, habían aumentado fuertemente las tasas de interés exigidas al país para colocar deuda al exterior, prueba de la escasísima credibilidad de su economía. En una primera instancia, el Gobierno nacional recurrió a los organismos multilaterales de crédito en busca de financiamiento, acordándose el así denominado blindaje financiero (que no tuvo éxito), y en una segunda instancia, declaró lisa y llanamente su imposibilidad de pagar la deuda contraída.
A partir de los años 2002 y 2003 y hasta aproximadamente el año 2010, se desenvolvió un ciclo económico positivo para el país, fundado en el aumento de precio de los así denominados commodities, con especial indicación de la soja, lo cual posibilitó que en términos macroeconómicos se mejorara la sostenibilidad de la deuda pública argentina por la vía de la reestructuración de la deuda, la acumulación de superávits fiscales y externos, y el crecimiento de la capacidad de pago.
En los años 2010-2015 podríamos hablar de un agotamiento del ciclo económico iniciado en los años 2002 y 2003, signado por el descenso de los precios internacionales de los commodities, lo cual licuó en buena medida la capacidad de sustentabilidad del país, fundamentalmente en términos macroeconómicos.
En estos tiempos, asistimos a un cambio de modelo económico que intenta dar solución a los problemas que aparecieron con el agotamiento del modelo económico anterior, y que en cuanto a lo fiscal, puede advertirse claramente una disminución de la presión tributaria aduanera, con la reducción sustancial de los derechos de exportación.
Ahora bien, en este contexto general, ¿es la sustentabilidad fiscal al menos una de las finalidades que el legislador tuvo en miras al establecer los derechos aduaneros?
Este interrogante encuentra respuesta, en materia de importación, en el apartado 2) del artículo 664 del Código Aduanero, el cual expresa con respecto a las facultades delegadas en el Poder Ejecutivo Nacional de fijar, eliminar, o modificar derechos de importación, que “2. Salvo lo que dispusieren leyes especiales, las facultades otorgadas en el apartado 1 únicamente podrán ejercerse con el objeto de cumplir alguna de las siguientes finalidades:
De modo análogo, en materia de exportación, en el apartado 2) del artículo 755 del Código Aduanero, el cual expresa con respecto a las facultades delegadas en el Poder Ejecutivo Nacional de fijar, eliminar, o modificar derechos de importación, que “2. Salvo lo que dispusieren leyes especiales, las facultades otorgadas en el apartado 1 únicamente podrán ejercerse con el objeto de cumplir alguna de las siguientes finalidades:
Es del caso apuntar que Jorge Macón, al referirse a los tributos de exportación –que denomina genéricamente impuestos a la exportación-, afirma que “En lo que se refiere a los impuestos a la exportación, el resultado es que los productos nacionales son más caros en el exterior que en el país (...). La sanción de estos últimos impuestos suele seguir a las devaluaciones, para que éstas afecten el nivel de vida de la población sólo en lo que se refiere a las importaciones, mientras los bienes exportables mantienen -por lo menos durante cierto lapso- sin variación sus precios al consumidor, es decir, un precio interno menor.”[12].
Como puede observarse, en ambas previsiones normativas no existe una referencia explícita a la sustentabilidad fiscal, y no se nos oculta algún esfuerzo para interpretar que la sustentabilidad fiscal podría hallarse comprendida en la finalidad prevista en último término, esto es, la de atender las necesidades de las finanzas públicas.
¿Esta previsión en último término sugiere alguna prelación de jerarquía en la enumeración de las finalidades?
No podemos afirmar una prelación jerárquica, desde que ninguna de las finalidades se excluyen. Pero sin perjuicio de ello, adherimos a la autorizada doctrina nacional que sostiene el carácter, no ya fiscal, sino extra-fiscal, de los derechos aduaneros.
En este sentido, Enrique C. Barreira, afirma que “Si bien durante parte del siglo XIX los tributos aduaneros tuvieron finalidad primordialmente fiscal, a medida que las técnicas de tributación interior se fueron perfeccionando, los recursos del Estado se comenzaron a captar de esa fuente y no de los derechos de aduana. Estos últimos pasaron, pues, a cumplir una función extrafiscal lo que, hoy en día, la doctrina admite en forma pacífica.”[13]. Párrafos más adelante, el autor citado puntualiza que “Entre las herramientas que el derecho aduanero utiliza para motivar el cumplimiento de las regulaciones inspiradas por las políticas económicas del país, se cuentan … las restricciones directas a la importación o a la exportación (prohibiciones absolutas o transitorias, cupos y contingentes) y las restricciones indirectas a la importación y a la exportación, es decir los derechos de importación y de exportación y otros tributos aduaneros, entre los cuales deben incluirse los derechos antidumping y los derechos compensatorios.”[14].
Deseamos detenernos en la expresión restricciones indirectas a la importación o a la exportación, que como surge de la caracterización de Jorge Macón, fundamentalmente son de carácter arancelario, por eso son llamadas también e indistintamente restricciones arancelarias. Reseña Julio Carlos Lascano que “Las restricciones arancelarias también se denominan restricciones indirectas, porque como explica Alsina “si bien con ellas las importaciones y exportaciones continúan siendo permitidas, las mercaderías se encarecen y ese encarecimiento actúa como factor disuasivo de su importación o, en su caso, de su exportación.”. … Las restricciones no arancelarias se conocen también con el nombre de restricciones directas, ya que en ciertos supuestos el arancel no resulta un instrumento adecuado “y es necesario o aconsejable impedir directamente determinadas importaciones y exportaciones … Estas medidas son generalmente denominadas restricciones directas o no tributarias por oposición a los tributos que, ya hemos visto, constituyen restricciones indirectas.”. ”[15].
Los tributos aduaneros no tienen una finalidad recaudatoria en sí, porque lo relevante es, en el caso de la importación, promover o alentar la importación de determinadas mercaderías fijando derechos de importación relativamente bajos, o desalentar la importación de otras fijando derechos de importación relativamente altos, en función de las necesidades de la economía general nacional, más allá de cuánto se recaude.
Nos hemos referido a la importación con toda intención, remitiendo ahora a la claridad expositiva de Enrique C. Barreira cuando en materia de exportación reseña que “El derecho de exportación, en franca retirada en el mundo moderno, ha sido utilizado y sigue siendo empleado como herramienta fiscal cuando se procura captar parte de los beneficios que el productor obtiene por las ventajas competitivas de su producción, en cuyo caso tienen una función sustitutiva de un impuesto a la renta, usualmente generado por la producción de materias primas. Pero la experiencia indica que se aplica también y en gran medida con fines extrafiscales, tales como el mantenimiento del abastecimiento de la demanda interna, fuere de insumos para la industria local o para abastecimiento de la población, como herramienta en la lucha contra la inflación en los casos de devaluación de la moneda, como corrección del tipo de cambio o como un modo de alentar o desalentar determinadas actividades en el mercado interno.”[16]. El autor en trato se refiere, por ejemplo, a la finalidad de mantenimiento del abastecimiento o de lucha contra la inflación, porque en caso de una fuerte devaluación de nuestra moneda, el productor obtiene una mejor rentabilidad vendiendo toda su producción posible al exterior, con lo que desaparecen esos productos para la demanda nacional, o bien aumenta el precio interno a los niveles del precio externo en la moneda extranjera que resulta sobrevaluada con relación a la nuestra.
A tal punto es reconocido el carácter extrafiscal de los derechos aduaneros, que hasta escapan de la rigidez de algunos principios constitucionales en materia tributaria, como el principio de confiscatoriedad; en efecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dejó sentado “3º) Que la jurisprudencia de esta Corte, en cuanto tiene declarado que determinados impuestos, en la medida que exceden el 33 % de su base imponible afectan la garantía de la propiedad, por confiscatorios, no es aplicable cuando, como sucede en la especie, se trata de tributos que gravan la importación de mercaderías, bien se advierta que si no es constitucionalmente dudoso que el Estado, por razones que hacen a la promoción de los intereses económicos de la comunidad y su bienestar, se encuentra facultado para prohibir la introducción al país de productos extranjeros (arts. 67; incs. 12, 16 y 28 de la Constitución Nacional) con igual razón debe considerárselo habilitado para llegar a un resultado semejante mediante el empleo de su poder tributario, instituyendo con finalidades acaso disuasivas, gravámenes representativos de uno o más veces el valor de la mercadería objeto de importación. 4º) Que ello es así habida cuenta que este último poder —el fiscal—, según lo tiene reconocido esta Corte (Fallos:, 243:98) "tiende, ante todo, a proveer de recursos al tesoro público, pero constituye, además, un valioso instrumento de regulación económica. .. que a veces linda con el poder de policía y sirve a la política económica del Estado, en la medida que corresponde a las exigencias del bien general, cuya satisfacción ha sido prevista en la ley fundamental como uno de los objetos del poder impositivo", agregando aquel pronunciamiento que ello es así, además, porque "en este aspecto las manifestaciones actuales de ese poder convergen hacia la finalidad primaria, y ciertamente extrafiscal, de impulsar un desarrollo pleno y justo de las fuerzas económicas".”[17].
En la República Argentina, como en los demás países del mundo, los tributos de origen aduanero actualmente tienen muy poca incidencia en las finanzas públicas generales.
Si se nos permite la digresión, esto no fue siempre así: de hecho, los tributos de origen aduaneros eran los principales pilares del Tesoro Nacional hasta la década de 1930, cuando aparece el entonces denominado Impuesto a la Renta (hoy Impuesto a las Ganancias), y la impronta de las economías nacionales era proteccionista. En este sentido, Mario A. Alsina, Ricardo Xavier Basaldúa, y Juan Patricio Cotter Moine, expresan que “Los derechos de importación han constituido desde los orígenes de nuestra Nación una fuente de recursos de gran importancia para el Gobierno nacional. … Con el correr del tiempo han adquirido una mayor importancia relativa ciertos tributos interiores, como el impuesto a las ganancias, el impuesto al valor agregado y los impuestos internos, cuyo producido ha alcanzado cifras que superan las que arrojan los derechos de importación. Sin embargo, como respecto de las atribuciones para imponer esos tributos interiores en nuestro régimen constitucional tienen facultades concurrentes el Estado nacional y las provincias, su aplicación se rige por la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos, de modo que del total de lo que se recauda por ellosal Gobierno nacional sólo le queda el 48,5% …. En cambio sólo el Estado nacional puede imponer derechos de importación …, lo que significa que el total de su producido queda como recurso del Gobierno nacional , con lo cual en la formación del Tesoro nacional los derechos de importación siguen siendo una fuente de gran importancia.”[18].
Para ilustrar suficientemente la importancia que los tributos aduaneros tuvieron en los albores mismos de nuestra Nación, los autores citados en el párrafo anterior, en nota de pie de página citan a su vez que “Recuerda José A. Terry que “Desde 1810 se declaró oficialmente el comercio libre y las entradas provenientes de la Aduana formaron el principal recurso ordinario de los Gobiernos patrios”… “En 1811 las rentas eran calculadas en dos millones de pesos fuertes, de los cuales, a la Aduana correspondían las tres cuartas partes…”. Hasta 1891, la casi totalidad de las entradas ordinarias nacionales provenían de los derechos a la importación y exportación, es decir, de la Aduana, y ya en 1822, el ministro García decía en la Sala de Representantes: “La mayor parte de las rentas consisten en las entradas de Aduana…” … “Tomemos cualquier presupuesto anterior a 1891, por ejemplo, el de 1886, último año de la administración Roca. Entradas ordinarias calculadas 42.007.500, de las cuales corresponde a la Aduana entre importación, adicional, exportación, almacenaje, eslingaje, 30.550.000 pesos, o sea el 72,7 por ciento del total de recursos. Mientras tanto, en 1897 las entradas ordinarias calculadas alcanzan a 140.000.000 de pesos, habiendo detraído la partida de 12 millones por títulos del Banco Nacional y reducido el oro a uno por tres. Las entradas por concepto de la Aduana figuran por 31.600.000 pesos oro, o sea el 67,7 por ciento” (“Finanzas. Conferencias dictadas por el catedrático de la materia en la Facultad de Derecho”, 3ra. Edición, Jesús Menéndez, Editor, Buenos Aires, 1918, págs. 166, 169, 170 y 398).”[19].
Desde entonces, la incidencia de los tributos aduaneros ha ido en continua y constante disminución, no sólo por la creación de los impuestos vigentes a nivel nacional y sub-nacional, sino también porque la mayor liberalización del comercio internacional y celebración de acuerdos de integración económica ha provocado la disminución de los ingresos en lo que respecta a los tributos de importación. Esta incidencia, actualmente en disminución, sólo tuvo un paréntesis con la fijación de derechos de exportación entre los años 2002 y 2015.
Estas consideraciones tienen su asidero en datos estadísticos proporcionados por la Administración Federal de Ingresos Públicos.
En efecto, si tomamos las estadísticas ya publicadas para los años 2014 y 2015, mientras que en el primero de los años indicados la incidencia de los tributos aduaneros en la recaudación tributaria total fue algo inferior al nueve por ciento (8,9%), en el segundo fue inferior al siete por ciento (6,6%)[20].
Más allá de los movimientos trimestrales, puede concluirse claramente que los tributos aduaneros representan menos del diez por ciento (10%) de la recaudación total del Estado argentino, y por tanto su incidencia es muy escasa.
Nótese que estos datos estadísticos son del período en que rigieron derechos de exportación para prácticamente la totalidad del universo arancelario, período que se inició en el año 2002 con el dictado del Decreto 310/02, y de la Resolución del entonces Ministerio de Economía e Infraestructura 11/02 (ex MEI) y sus modificatorias[21].
Estamos asistiendo a un nuevo ciclo, en que la fijación de derechos de exportación está disminuyendo, pareciera, hasta su desaparición[22], y obviamente cabe suponer que la incidencia de la recaudación aduanera en la recaudación tributaria total disminuirá aún más.
En una suerte de recuerdo del futuro, y para ilustrar adecuadamente el período en que no regía la imposición de derechos de exportación, nos remitimos a estadísticas elaboradas por la Administración Federal de Ingresos Públicos para años previos al año 2002.
Así, si tomamos las estadísticas disponibles para los años 1997 y 1998, mientras que en el primero de los años mencionados la incidencia de los tributos aduaneros en la recaudación tributaria total fue menor al cinco por ciento (4,8%), y la recaudación de tributos aduaneros en el año 1998 fue incluso menor aunque muy levemente, siempre debajo del cinco por ciento (4,6%)[23].
A modo si se quiere anecdótico, informamos que la recaudación por tributos aduaneros finaliza el siglo XX en menos del cuatro por ciento de la recaudación total (3,6%), e inicia el siglo XXI con menor incidencia aún (3,2%)[24].
NOTAS CONCLUSIVAS
Del desarrollo efectuado, ¿concluimos sin más que los tributos aduaneros no tienen ninguna relevancia para la sustentabilidad fiscal?
No. Es correcto concluir que los tributos aduaneros no tienen relevancia directa para la sustentabilidad fiscal. Pero sí tienen relevancia indirecta.
En efecto, si pensamos situándonos en el sistema tributario aduanero en sí, podemos pensar sin abrigar duda alguna que las herramientas tributarias aduaneras tienden a una mayor actividad económica nacional, lo que conduce a un mayor ingreso y por ende a una mayor recaudación tributaria.
Y si nos situamos en el sistema tributario general, que no se circunscribe al diseño de los tributos aduaneros, sino también a los tributos impositivos, una menor recaudación de tributos aduaneros lleva a una mayor recaudación de tributos impositivos. Un claro ejemplo es la venta de bienes importados con bajos aranceles aduaneros, que incide en una alta rentabilidad gravada con el Impuesto a las Ganancias, y entonces lo que no se recauda en concepto de Tributos Aduaneros se recaudará en concepto de Impuesto a las Ganancias.
En suma, los tributos aduaneros, aún cuando no tengan incidencia directa para el logro de los objetivos de sostenibilidad fiscal, son una herramienta importante para el desarrollo de la economía nacional, en un contexto de sostenibilidad fiscal.
No queremos finalizar este trabajo sin afirmar que a nuestro juicio, la satisfacción de los derechos económicos y sociales, objetivo primario del Estado Social de Derecho, debe abordarse de una forma dinámica, por lo que no puede dejarse la provisión futura de los mismos a la deriva de una política fiscal insostenible.
[1] DÍAZ ALVARADO Carlos, IZQUIERDO Alejandro, y PANIZZA Ugo, Sustentabilidad fiscal en países de mercados emergentes, aplicado a Ecuador, accesible en el vínculo de Internet http://asip.org.ar/sustentabilidad-fiscal-en-paises-de-mercados-emergentes-aplicado-a-ecuador/.
[2] Los autores definen como restricción presupuestaria del período corriente como “una expresión que equipara los flujos de los ingresos y egresos del gobierno con los cambios en la existencia de la deuda pública y en la base monetaria”. Agregan que “En cambio, la restricción intertemporal impone un límite en la capacidad del gobierno ara tomar préstamos en forma indefinida, requiriendo deuda inicial neta más el valor actual de futuros egresos del gobierno esperados iguales (o no mayores que) el valor actual de los ingresos del gobierno esperados”. DÍAZ ALVARADO Carlos, IZQUIERDO Alejandro, y PANIZZA Ugo, Sustentabilidad fiscal en países de mercados emergentes, aplicado a Ecuador, accesible en el vínculo de Internet http://asip.org.ar/sustentabilidad-fiscal-en-paises-de-mercados-emergentes-aplicado-a-ecuador/.
[3] DÍAZ ALVARADO Carlos, IZQUIERDO Alejandro, y PANIZZA Ugo, Sustentabilidad fiscal en países de mercados emergentes, aplicado a Ecuador, accesible en el vínculo de Internet http://asip.org.ar/sustentabilidad-fiscal-en-paises-de-mercados-emergentes-aplicado-a-ecuador/.
[4] El desarrollo de este apartado está basado en la Nota Técnica del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas Deuda Pública Argentina: Del endeudamiento a la sostenibilidad, publicada por GUZMÁN Martín, TODESCA Nicolás, y MIRA Pablo, accesible en el vínculo de Internet http://www.economia.gob.ar/peconomica/informe/notas_tecnicas/42%20NT%20Finanzas%20Publicas%201%20T%2011.pdf.
[5] STEINER Roberto, Regla Fiscal y el Principio de Sostenibilidad en Colombia, en “Foco Económico – Un blog latinoamericano de Economía y Política”, accesible en el vínculo de Internet http://focoeconomico.org/2011/05/10/regla-fiscal-y-el-principio-de-sostenibilidad-fiscal-en-colombia-2/.
[6] Sentencia C-288/12 de la Corte Constitucional de la República de Colombia de fecha 18 de abril de 2012, en la causa D-8690, accesible en el vínculo de Internet http://www.fenalco.com.co/contenido/2733, y su documento comunicadosalaplena.doc.
[7] Sentencia C-288/12 de la Corte Constitucional de la República de Colombia de fecha 18 de abril de 2012, en la causa D-8690, accesible en el vínculo de Internet http://www.fenalco.com.co/contenido/2733, y su documento comunicadosalaplena.doc.
[8] STEINER Roberto, Regla Fiscal y el Principio de Sostenibilidad en Colombia, en “Foco Económico – Un blog latinoamericano de Economía y Política”, accesible en el vínculo de Internet http://focoeconomico.org/2011/05/10/regla-fiscal-y-el-principio-de-sostenibilidad-fiscal-en-colombia-2/.
[9] DÍAZ ALVARADO Carlos, IZQUIERDO Alejandro, y PANIZZA Ugo, Sustentabilidad fiscal en países de mercados emergentes, aplicado a Ecuador, accesible en el vínculo de Internet http://asip.org.ar/sustentabilidad-fiscal-en-paises-de-mercados-emergentes-aplicado-a-ecuador/.
[10] El desarrollo de este apartado está basado en la Nota Técnica del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas Deuda Pública Argentina: Del endeudamiento a la sostenibilidad, publicada por GUZMÁN Martín, TODESCA Nicolás, y MIRA Pablo, accesible en el vínculo de Internet http://www.economia.gob.ar/peconomica/informe/notas_tecnicas/42%20NT%20Finanzas%20Publicas%201%20T%2011.pdf.
[11] El desarrollo de este apartado está basado en la Nota Técnica del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas Deuda Pública Argentina: Del endeudamiento a la sostenibilidad, publicada por GUZMÁN Martín, TODESCA Nicolás, y MIRA Pablo, accesible en el vínculo de Internet http://www.economia.gob.ar/peconomica/informe/notas_tecnicas/42%20NT%20Finanzas%20Publicas%201%20T%2011.pdf.
[12] MACON Jorge, Economía del sector público, Ed. McGraw-Hill Interamericana, pág. 176.
[13] BARREIRA Enrique C., La relación jurídica tributaria y la relación jurídica aduanera, Ed. Instituto Argentino de Estudios Aduaneros, número 18 (Primer Semestre de 2007), Buenos Aires, 2007, pág. 67.
[14] LASCANO Julio Carlos, Los Derechos de Aduana, Ed. Omar D. Buyatti, Buenos Aires, 2007, pág. 52.
[15] BARREIRA Enrique C., La relación jurídica tributaria y la relación jurídica aduanera, Ed. Instituto Argentino de Estudios Aduaneros, Buenos Aires, número 18 (Primer Semestre de 2007), pág. 67.
[16] BARREIRA Enrique C., La relación jurídica tributaria y la relación jurídica aduanera, Ed. Instituto Argentino de Estudios Aduaneros, número 18 (Primer Semestre de 2007), pág. 68.
[17] Fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de fecha 17 de setiembre de 1974 en la causa “MONTARCÉ MARCELO A. c/ ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE ADUANAS s/ DEMANDA CONTENCIOSA”, “Fallos”, Tomo 289 pág. 444.
[18] ALSINA Mario A., BASALDÚA Ricardo Xavier, y COTTER MOINE Juan Patricio, Código Aduanero. Comentarios – Antecedentes - Concordancias, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1985, Tomo IV, págs. 154 a 156.
[19] ALSINA Mario A., BASALDÚA Ricardo Xavier, y COTTER MOINE Juan Patricio, Código Aduanero. Comentarios – Antecedentes - Concordancias, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1985, Tomo IV, pág. 154.
[20] Administración Federal de Ingresos Públicos, Informe de Recaudación por Impuestos, Recursos de la Seguridad Social y Aduaneros Años 2015 y 2014, accesible en el vínculo de Internet http://www.afip.gob.ar/institucional/estudios/, vínculo 2015, Cuadro 1.1.1.1.
[21] Ardua cuestión fue la relativa a la constitucionalidad de los derechos de exportación fijados por la normativa apuntada, y si bien esta cuestión excede del objeto del presente trabajo, informamos que nos pronunciamos públicamente por su constitucionalidad (MONZÓ Carlos Luis, En torno a la constitucionalidad de los derechos de exportación, “Revista de Estudios Aduaneros”, Instituto Argentino de Derecho Aduanero, Buenos Aires, número 16 (años 2003 y 2004), págs. 67 a 82, criterio por el que finalmente se inclinó la jurisprudencia, con el sólo paréntesis de la inconstitucionalidad de la Resolución 11/02 (ex MEI) del entonces Ministerio de Economía e Infraestructura, que abarca del 05 de marzo de 2002 hasta el día 24 de agosto de 2002 en que comienza a regir la Ley 25.645 que ratifica con rango legal dicha Resolución (arg. Fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de fecha 15 de abril de 2014 en la causa “CAMARONERA PATAGÓNICA S.A. c/ MINISTERIO DE ECONOMÍA Y OTROS s/ AMPARO”, “Fallos”, Tomo 337-I, págs. 397 a 448).
[22] La franca retirada a que alude Enrique C. Barreira en cita anterior.
[23] Administración Federal de Ingresos Públicos, Anuario Estadísticas Tributarias – Períodos Anteriores, accesible en el vínculo de Internet http://www.afip.gob.ar/institucional/estudios/, vínculo 1998, cuadro 1.1.1.
[24] Administración Federal de Ingresos Públicos, Anuario Estadísticas Tributarias – Períodos Anteriores, accesible en el vínculo de Internet http://www.afip.gob.ar/institucional/estudios/, vínculo 2002, vínculo AFIP.CAB, cuadro 1.1.1.1_2001.
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