Capacitación tributaria y políticas sobre el cambio climático

Por Andre Dumoulin, en Blog del CIAT, 7 de junio de 2017

Desde la firma del Acuerdo de Paris[1], el 15 de diciembre de 2015, un número creciente de países han ido aprobando leyes con vocación de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Un nuevo estudio realizado por investigadores y el personal de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, la UNFCC, muestra un claro aumento en el número de países que introducen legislación para apoyar las Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDC) que se han comprometido a realizar en el marco del Acuerdo de Paris sobre el Cambio Climático.

Las NDC detallan los recortes de emisiones que cada país tiene intención de realizar para alcanzar el objetivo de mantener el aumento de la temperatura global por debajo de 2 grados centígrados durante este siglo. Un consorcio de tres organizaciones científicas, llamado el “Climate action Tracker” da seguimiento a las contribuciones de cada país y evalúa si las políticas son adaptadas a las metas. Por ejemplo, Costa Rica es un país considerado como muy eficiente en sus planes para implementar sus metas de NDC. [2]

El presente artículo tiene por propósito describir las tendencias actuales en materia de legislación tributaria sobre las emisiones de carbono y presentar algunos estudios para su seguimiento.[3]

Antecedentes: El Panorama de las legislaciones ambientales

Según un análisis por el Instituto Grantham de Investigación sobre el Cambio Climático y el Medio Ambiente en la Escuela de Economía y Ciencias Políticas de Londres muestra que “14 nuevas leyes y 33 nuevas políticas ejecutivas relacionadas con el cambio climático han sido introducidas desde la cumbre de París en diciembre de 2015. De las nuevas leyes y políticas, 18 se centran principalmente es el cambio climático, mientras cuatro se refieren específicamente a las NDC”. [4]

El análisis se basa en una nueva base de datos en línea de la legislación sobre el cambio climático global..[5]

Las nuevas leyes se suman a más de 1,200 leyes relacionadas con el clima a nivel mundial promulgadas desde 1997, en las cuales participan actualmente 164 países — incluyendo 93 de los 100 principales emisores — comparado con 99 países en 2015.[6]

Muchas de estas leyes tienen dimensiones tributarias. Por ejemplo, al comprar un pasaje aéreo, la Organización Internacional de Aviación civil de la ONU Unidas considera un precio sobre las emisiones de carbono generadas por los vuelos[7]

Hoy presentamos pruebas adicionales de la formulación de políticas que muestran cómo los países están empezando a añadir y adaptar los marcos legislativos existentes para ajustarlas a los fines y objetivos del Acuerdo.

Situación actual: Existen políticas fiscales que están ayudando en la implementación de los objectivos climaticos.

El Banco Mundial tiene un importante programa sobre la tributación de las emisiones de carbono.[8] Según este, Sólo en 2015, las políticas de fijación de precios del carbono generaron USD 26 mil millones en ingresos en todo el mundo. Aunque esta suma representa sólo un porcentaje muy pequeño de los ingresos totales de los estados, puede ser una proporción mayor en algunas jurisdicciones. Se espera que los ingresos aumenten a medida que aumenta la cobertura y los niveles de fijación de precios al carbono.

Un precio al carbono ayuda a desplazar la carga por el daño a aquellos que son responsables de la misma, y ​​que pueden reducirlo. En lugar de dictar quién deberías reducir las emisiones y cómo, una señal de precio del carbono proporciona una señal económica y los contaminadores por sí mismos deciden si discontinúan su actividad contaminante, reduciendo las emisiones, o si siguen contaminando y pagan por ello (este tipo de impuesto se llama impuesto pigouviano[9]). De esta manera, el objetivo ambiental general se logra de la manera más flexible y de menor costo para la sociedad. El precio del carbono también estimula la tecnología limpia y la innovación en el mercado, alimentando un nuevo crecimiento económico, con baja emisión de carbono.

Podemos considerar que informar sobre las mejores prácticas de estas políticas fiscales es parte de la Misión del CIAT, desarrollar acciones de cooperación para facilitar el cumplimento y promover la ciudadanía fiscal.

El sitio del BM “Pricing Carbon” recuerda que existen dos formas principales de tributación del carbono: Los sistemas de comercio de emisiones (ETS) y los impuestos al carbono.

Un ETS – a veces referido como un sistema de tope y canje (Cap and Trade) – “limita el nivel total de emisiones de gases de efecto invernadero y permite a aquellos con industrias de baja emisión de vender sus derechos de emisión adicionales a los emisores más grandes. Mediante la creación de la oferta y la demanda de derechos de emisión, un ETS establece un precio de mercado para la emisión de gases de efecto invernadero. El tope de emisiones ayuda a asegurar que las reducciones de emisiones requeridas se llevarán a cabo para mantener a los emisores (en total) dentro de los presupuesto de carbono pre-asignados.”

Un impuesto al carbono fija directamente un precio al carbono “mediante la definición de un tipo de gravamen sobre el efecto invernadero o las emisiones de gases, o bien –más usualmente – en el contenido de carbono de los combustibles fósiles. Un impuesto al carbono es diferente del sistema ETS en el sentido que el resultado en término de reducción de emisiones no es pre-definido, pero el precio a las emisiones de carbono está definido por una ley tributaria.”

La elección del instrumento depende de las circunstancias nacionales y económicas. Muchos países tienen sistemas combinando los dos enfoques. El país donde el impuesto al carbono es el más elevado es Suecia, alcanzando $150 por tonelada de emisiones.[10]. Se considera que un precio sobre las emisiones de carbono empieza a ser efectivo desde $50 por tonelada.[11]

Existen formas indirectas de poner un precio al carbono con mayor exactitud en los precios, por ejemplo, mediante impuestos a los combustibles, la eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles, y regulaciones que pueden incorporar un “coste social del carbono.” Las emisiones de gases de efecto invernadero pueden también tener un precio a través de pagos por la reducción de emisiones. Las entidades privadas pueden también “comprar reducciones de emisiones para compensar sus propias emisiones o apoyar las actividades de mitigación a través de financiación basada en los resultados.”[12]

Perspectivas económicas de la tributación del carbono

Alrededor de 40 países y más de 20 ciudades, provincias y estados ya utilizan los mecanismos de fijación de precios de carbono, con planes para aumentar su implementación en el futuro. Juntos, los esquemas de precios de carbono ya implementados ahora cubren aproximadamente alrededor de 13 por ciento de las emisiones anuales de gases de efecto invernadero.[13]

“Siete de los miembros del G-20, incluida la UE en su conjunto, Francia, Alemania, Reino Unido, Japón, México y Sudáfrica, tienen los objetivos de reducción de emisiones incluidos en la política nacional o legislación que es consistente con sus promesas en el Acuerdo de París.

El análisis de los nuevos datos detalla los progresos realizados por Canadá, Argentina y China, que han publicado un nuevo plan de cinco años que establece unos objetivos de topes de emisiones y objetivos de eficiencia energética.”[14]

El 23 de mayo de 2017, la Conferencia Internacional de la OCDE, conjuntamente con el Diálogo sobre el Clima de Petersberg, presentó los resultados del informe de la OCDE titulado “Invertir en el clima, invertir en el crecimiento”. El informe presenta los beneficios económicos de la acción combinada para el crecimiento y el clima. [15] “En promedio, en el G20, el impacto positivo neto sobre la producción del PIB de una transición energética decisiva es del 1% en 2021, llegando al 2,8% en 2050. Si se incluye el beneficio de evitar los daños causados por el cambio climático, el impacto aumentará al 4,7% en 2050.En un escenario más ambicioso, las perspectivas de crecimiento a largo plazo son también positivas: un impacto positivo neto sobre el PIB del 2,5% en el G20, que se eleva al 4,6% cuando se incluyen los daños evitados.”[16]

Los países de LAC y la tributación del carbono

En América Latina, algunos países que introdujeron un impuesto al carbono son México y Chile, y últimamente Colombia. En México, según la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales[17], el precio al carbono está fijado entre 10.38 MXN/tonelada (gasolina) y 27.54 MXN/tonelada (carbón)

En Chile, el impuesto fue introducido en 2014 para entrar en vigor en 2018 cubrirá cerca del 55 por ciento de las emisiones de carbono del país. A 5 USD por tonelada métrica de dióxido de carbono emitido, “el impuesto de Chile es inferior al precio del carbono de 8 dólares por tonelada métrica en el sistema de comercio de carbono de la Unión Europea, que a menudo ha sido criticado como demasiado laxo. Pero es más alto que el impuesto sobre el carbono introducido en México”.[18] En Colombia, la tarifa nuevamente implementada es de aprox. 5 USD por tonelada, tarifa similar a la de Chile[19]. Se puede anticipar que, dado que en países europeos estas leyes prevén aumentos anuales del precio, los países de América Latina adoptaron la misma tendencia. El detalle de las legislaciones del carbono en los países de LAC será objeto de futuros artículos.

[1] https://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/eng/l09r01.pdf aprobado por 195 paises en junio del 2017, y ratificado por 148 paises

[2] http://climateactiontracker.org/

[3] El reciente anuncio por parte del Presidente del gobierno de EEUU de retirarse del acuerdo de Paris no tiene efecto antes del 2020, y todos los otros países parte del tratado han reiterado su voluntad de seguir adelante con su implementación.

[4] Grantham Institute for the Climate Change and the environment, Imperial College, London. https://www.imperial.ac.uk/grantham/

[5] Desarrrollado por Sabin y el Grantham Centre for the climate change at the Columbia School of law, United States

[6] Kirby, Alex. Ver http://climatenewsnetwork.net/climate-change-legislation-huge-increase/

[7] “Airlines emissions and the case for carbon tax on flight tickets” ver: http://theconversation.com/airline-emissions-and-the-case-for-a-carbon-tax-on-flight-tickets-56598

[8] “Pricing carbón”. Ver http://www.worldbank.org/en/programs/pricing-carbon

[9] Ver Impuesto pigouviano: https://es.wikipedia.org/wiki/Impuesto_pigouviano Los impuestos pigouvianos son un tipo de impuesto que busca corregir una externalidad negativa.Este impuesto es llamado impuesto pigouviano, en honor del economista británico Arthur Pigou, quien fue el primero en proponer que se enfrentaran las externalidades de esta manera. El efecto del impuesto es lograr que el costo marginal privado (lo que le cuesta al productor producir) más el impuesto sea igual al costo marginal social (lo que le cuesta a la sociedad, incluyendo al productor, que produzca) Este impuesto no genera una pérdida en la eficiencia de los mercados, dado que internaliza los costos de la externalidad a los productores o consumidores, en vez de modificarlos.

Muchos países han adoptado estos impuestos como forma de solucionar los denominados fallos de mercados, como por ejemplo la contaminación (ecotasas), o productos dañinos como el tabaco. También existen otros métodos de solución a los fallos de mercados: los bonos y/o permisos transables. Muchos estados han complementado los impuestos con estos otros métodos.”

[10] Ver “Donde el carbono tiene precio”: https://www.carbontax.org/where-carbon-is-taxed/#Sweden

[11] Ver la coalición de liderazgo de precio al carbono: https://www.carbonpricingleadership.org/

[12] Pricing carbón”. Ver http://www.worldbank.org/en/programs/pricing-carbon

[13] Banco Mundial, “El precio del carbon va subiendo” http://www.worldbank.org/en/news/feature/2015/05/26/carbon-pricing-initiatives-nearly-50-billion

[14] http://www.lse.ac.uk/GranthamInstitute/research-theme/governance-and-legislation/

[15] “Taking action on climate change will boost economic growth” see: http://www.oecd.org/newsroom/taking-action-on-climate-change-will-boost-economic-growth.htm

[16] “Taking action on climate change will boost economic growth”

[17] Ver https://www.thepmr.org/system/files/documents/Carbon%20Tax%20in%20Mexico.pdf

[18] Where Carbon is Taxed: https://www.carbontax.org/where-carbon-is-taxed/

[19] Los montos exactos son establecidos en monedas nacionales de los países considerados.