Dimensiones Macroeconómicas de las Participaciones público-privadas*

Edward F. Buffie, Michele Andreoli, Bin Grace Li y Luis Felipe Zanna **

* Este trabajo fue publicado originalmente por el Fondo Monetario Internacional y ha sido incluido en la actual edición de la “Revista Internacional de Presupuesto Público” con permiso otorgado por la institución. Las opiniones expresadas en los Documentos de Trabajo del FMI son las de los autores y no representan necesariamente los puntos de vista del FMI, su Directorio Ejecutivo, la conducción del FMI, o el DFID (Departamento de Desarrollo Internacional).
** Agradecemos a Javier Kapsoli, Rodrigo Garcia-Verdu, y Cathy Pattillo por sus comentarios. Este documento es parte de un proyecto de investigación sobre política macroeconómica en países de bajos ingresos apoyado por el Departamento de Desarrollo Internacional (DFID) del Reino Unido, y no deberá ser informado como representando los puntos de vista del Fondo Monetario Internacional o del DFID. Edward Buffie: Department of Economics, Indiana University, Wylie Hall Rm 105, 100 S. Woodlawn, Bloomington, IN 47405.

1. Introducción 

Las participaciones público-privadas (P3s) para construir y operar activos de infraestructura son cada vez más comunes en los países menos desarrollados (LDCs). También son altamente controvertidas. La teoría microeconómica y la evidencia acumulada en los estudios de caso advierten que las participaciones público-privadas pueden ser mucho más caras que una adquisición tradicional. La lista de gas-tos extra es larga y generalmente comienza con un costo más alto de financiamiento privado. Las participaciones público-privadas asignan riesgo de construcción al socio privado a la alta complementariedad entre la construcción de activos y la calidad de los servicios.1 Pero en un mundo con mercados incompletos, el sector privado no puede di-seminar el riesgo en forma tan amplia como el sector pùblico (Vickrey, 1964; Arrow, 1966; Arrow y Lind, 1970). La diferencia en la capacidad para soportar riesgos eleva el retorno pagado al sector privado por encima de la tasa de interés sobre la deuda del gobierno.2 En algu-nos países menos desarrollados, el retorno también incluye compen-sación por riesgo país –por la percepción de que el gobierno es un “socio comercial no confiable” (Estache y otros, 2015).

Existen numerosos otros costos por hacer negocios con el sector privado. En la etapa de la adquisición, los costos administrativos de redactar y formular ofertas para complicados contratos a largo plazo no son triviales. Los altos costos de oferta para firmas privadas, a su vez, limitan la competencia anterior (es decir, la competencia del mer-cado). Esto, combinado con la dificultad de diseñar subastas que im-pidan el comportamiento de connivencia (Klemperer, 1999), la información limitada sobre costos de la firma, la necesidad urgente de resolver cuellos de botella de la infraestructura, y el pedido iluso-rio de las participaciones público-privadas de una operación fuera de presupuesto, tornan demasiado fácil para los gobiernos inexperi-mentados pagar de más al socio privado (FMI, 2007). Asimismo, es seguro que la fase de operaciones va a traer costos adicionales. La complejidad de los contratos, la imposibilidad de enumerar todas las contingencias en las participaciones que duran de 20 a 30 años, sis-temas legales engorrosos que impiden la rápida y eficiente resolución de disputas, y el fuerte incentivo del comportamiento oportunista que surge después de que cada parte ha realizado inversiones específi-camente ligadas a la relación lleva en forma inevitable a renegocia-ciones frecuentes y costosas del contrato original. Por último, pero no por ello menos importante, aun si el gobierno negocia excepcional-mente bien y minimiza los costos de oferta, licitación y renegociación, no puede evitar el gasto extra de monitorear el cumplimiento del socio privado; la confianza sin verificación no es aconsejable en las partici paciones público-privadas y los acuerdos de desarme mundial.3

Hasta la fecha ningún estudio ha comparado el costo total de las participaciones público-privadas y la inversión propia del sector pú-blico. Sin embargo, sabemos a partir de diversas fuentes fragmenta-rias que los costos extra asociados con las participaciones público-privadas añaden algo sustancial. 

•    Spackman (2002) y el Tesoro de su Majestad (2000) estiman que el riesgo no diversificable eleva la tasa de interés sobre la deuda principal en las participaciones público-privadas en 2 a 3 puntos porcentuales por encima de la tasa de interés sobre la deuda del gobierno; la deuda subordinada y el financiamiento de capital son supuestamente incluso más caros.

•      Medido como porcentaje de los costos de capital, los costos de la transacción alcanzan un promedio del 10% para los gobiernos eu-ropeos (Dudkin y Valila, 2005) y del 1 al 10% para las firmas pri-vadas en Gran Bretaña (Cámara de los Comunes, 2002-03).

•    Los costos de monitoreo en las participaciones público-privadas estadounidenses magnifican los costos totales, alcanzando un 3 al 25% (Torres y Pina, 2001).

•      En Portugal, los funcionarios del gobierno reconocen que una es-casez de licitaciones y pagos muy generosos al socio del sector privado han sido problemas persistentes (Monteiro, 2005; Sar-mento y Renneboog, 2014).

•      Si bien los costos de renegociación han eludido la cuantificación, la frecuencia de las renegociaciones es desalentadora: las partici-paciones público-privadas estudiadas por Sarmento y Renneboog (2014) dieron nacimiento a 254 renegociaciones de contrato entre 1995 y 2012; la muy alabada participación público-privada de Chile también ha sufrido por los constantes costos de renegociación (FMI, 2004).

 Se necesitan por cierto más datos duros para justificar conclusiones firmes, especialmente en el caso de los países menos desarrollados. Pero la evidencia que existe pinta un cuadro perturbador. El veredicto en Dudkin y Valila, 2005, que “los altos costos de transacción son qui-zás los peores, y menos estudiados, inconvenientes de las participa-ciones público-privadas”, es enteramente justo.

Los costos son sólo la mitad de la ecuación. La otra mitad con-tiene todo lo que el socio privado lleva a la mesa: superior experien-cia técnica, mayor capacidad de implementación, y menores 

problemas de repesentación. Estas ventajas se traducen en períodos de construcción más breves –importante en países plagados por agu-dos cuellos de botella en transporte, energía, telecomunicaciones, riego, etc.– y mejor y más productiva infraestructura. La cuestión crí-tica es si las ganancias en velocidad y eficiencia compensan el mayor costo. En el idioma favorecido por los burócratas del gobierno ¿las participaciones público-privadas ofrecen suficiente “valor por dinero”? Más precisamente, ¿las participaciones público-privadas ofrecen mejor valor por dinero que la inversión propia por el sector público?

Comparado con la literatura microeconómica con sus ricas y ex-pansivas percepciones acerca de cómo la información asimétrica, el riesgo moral, la incertidumbre, la asignación del riesgo, el monitoreo imperfecto, y los contratos incompletos afectan los pros y contras de las participaciones público-privadas, la literatura macroeconómica es casi muda. Su contribución total al debate consiste en la recomendación tri-vial de que los futuros pagos al socio privado sean incorporados explí-citamente a las cuentas fiscales del gobierno para poner de relieve el punto de que las participaciones público-privadas difieren costos pero crean una carga fiscal total (es decir, valor presente) en comparación con la adquisición tradicional. Haciendo eco a esta última preocupa-ción, el FMI (2007) pidió la plena integracion de las participaciones pú-blico-privadas en el análisis de la sustentabilidad de la deuda.

 Este artículo da a la macroeconomía mayor voz en la conversación acerca de cómo la participación público-privada se compara con la inversión propia (OI) por parte del sector público. Investigamos las re-percusiones macroeconómicas de las participaciones público-priva-das versus la inversión propia en un macromodelo de equilibrio general dinámico que presenta la acumulación del capital privado y una especificación flexible del mercado de trabajo que vincula los casos de pleno empleo con salarios flexibles y desempleo involunta-rio con salarios por eficiencia.4 El tema unificador en nuestros resul-tados de bienestar es que los efectos de equilibrio general mueven la comparación a favor de la participación público-privada. El retorno di-recto en el programa de inversión iguala al retorno sobre la infraes-tructura menos el retorno pagado al socio privado (una firma extranjera) o la tasa de interés pagada sobre la deuda externa. En el equilibrio parcial, el retorno directo escoge al ganador. En el equilibrio general, el cálculo del bienestar es más complicado. Dado que la par-ticipación público privada construye una mejor infraestructura de más alta calidad que la inversión propia, se acerca más a la inversión pri-vada e incrementa más la demanda de mano de obra. Esto ayuda a la participación público-privada en la comparación de bienestar cuando (i) la tasa de preferencia de tiempo privada supera a la tasa de preferencia de tiempo social (implicando que la inversión privada es subóptima en el equilibrio inicial); (ii) la rigidez del salario real im-pide el pleno empleo; o (iii) el ingreso por salarios lleva un peso más grande en la función de bienestar social que el ingreso del agente re-presentativo. Mostramos específicamente que el impacto asimétrico sobre los factores externos macro eleva el retorno social en la parti-cipacion público-privada 2 a 9 puntos porcentuales en relación con el retorno social de la inversión propia, dependiendo de si los factores externos operan en forma aislada o en combinación y de si la partici-pacion público-privada goza de una ventaja en la velocidad de cons-trucción.5 El ranking de los retornos directos no es, por lo tanto, un sustituto confiable del ranking de bienestar: una participación público-privada que paga un retorno directo del 2% puede ser preferible a la inversión propia que paga un retorno directo del 10%.

Los efectos macroeconómicos también condicionan fuertemente el impacto del presupuesto fiscal y las perspectivas de la sustentabilidad de la deuda. Las participaciones público-privadas son considerable-mente más caras que la inversión propia. Pero sus efectos positivos más fuertes sobre la oferta de servicios de infraestructura, acumula-ción de capital privado, y empleo también generan más ingresos por impuestos y comisiones del usuario. Esto puede reducir la necesidad de respaldar el ajuste fiscal al punto de que la sustentabilidad de la deuda es más fácil de lograr para la participación público-privada a pesar de su costo más alto. En algunos casos, la participación pú-blico-privada requiere menos apoyo fiscal que la inversión propia en todo punto a lo largo del tiempo.

El resto del documento está organizado en seis secciones. Las secciones 2 y 3 presentan el modelo y resuelven el camino de la transición y el equilibrio del estado estable. Siguiendo esto, las Secciones 4 a 6 comparan los efectos de la participación público-privada y la in-versión propia sobre el bienestar y la sustentabilidad fiscal. La Sección 7 concluye con una discusión de las prioridades para futuras investigaciones.

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