Instituto de Estudios de las Finanzas Públicas Americanas

  • La cuestión fiscal en Argentina

Con motivo de realizarse una jornada académica sobre la temática el día 1 de julio de 2016, la Revista de Economía Polítcia de Universidad Nacional de General Sarmiento publica la siguiente entrevista al Dr. Jorge Gaggero llevada a cabo en el mes de junio 2016.

 

1.- ¿Cuál es la situación y cuáles los principales desafíos del sistema tributario argentino en la actualidad? ¿En que forman impactan las últimas políticas aplicadas en él?

Nuestra historia fiscal es, en una perspectiva “larga”, breve y muy accidentada. Pero su saldo es positivo. Si nos comparamos con los casos de las naciones más avanzadas de Occidente (las de Europa) y con las “emergentes” más poderosas (China, India y Rusia, por ejemplo) nuestro Estado-nación  es muy joven. Cumplió su bicentenario (2010) y estamos completando ahora los dos siglos de vida independiente. Hemos logrado construir una fiscalidad bastante madura; un aparato del Estado que recauda y distribuye entre múltiples funciones los recursos tributarios y previsionales. A pesar de las graves involuciones sufridas -desde 1975-76 hasta 2002, la peor- y de los severos déficits que todavía se verifican Argentina muestra algunos logros que la distinguen de la mayoría de los países de la región: en materia de equidad, por ejemplo. Son también muy importantes, sin embargo, los esfuerzos adicionales que deberán realizarse -en un horizonte de mediano y largo plazo- para poder extender y consolidar los avances logrados en los últimos años y solucionar cruciales problemas pendientes. Para ello deberán revertirse a la brevedad posible, si la evolución política lo permitiese, las políticas regresivas que se han impuesto durante los últimos meses y que, muy probablemente, se ahondarán y proyectarán hacia el futuro durante, al menos, un período de gobierno (2015-2019).

La historia fiscal reciente (2002-2015) implicó un cambio de tendencia positivo muy relevante respecto del período previo de larga y sustancial declinación fiscal (1975-2002). Se realizaron, por un lado, reformas en el sistema tributario, apoyadas en gran medida en la creación de “impuestos extraordinarios” (o “no tradicionales”). Los derechos sobre las exportaciones (“retenciones”) fueron los principales: aportaron más presión tributaria y progresividad (equidad), al gravar las ganancias extraordinarias de las exportaciones en un período de precios internacionales favorables para las commodities que producimos y tipo de cambio relativamente alto (que la alta inflación comenzó a erosionar, sin embargo, durante los últimos años). Ha sido fuerte su aporte, que se sumó a la recaudación adicional que proveyó el impuesto a las ganancias: como consecuencia del fuerte ritmo de crecimiento económico, los altos márgenes que beneficiaron a las empresas durante el período y, en alguna medida, la propia inflación. Ambos tributos, ganancias y retenciones, aportaron en conjunto sustanciales recursos adicionales y mayor progresividad, al conformar una nueva familia de imposición a las ganancias “en sentido amplio”. Los tributos sobre el consumo resultaron, a su vez, dinamizados por el aumento de la ocupación, los salarios reales, las transferencias a los sectores más necesitados de la sociedad y la gran extensión -en cantidad de beneficiarios y valor real de las prestaciones- de las asignaciones previsionales (sin olvidar tampoco, en los últimos años, a la incidencia recaudatoria de la propia inflación). En el campo de los recursos de la previsión social se han sumado transformaciones estructurales demoradas e indispensables –la principal, la “reestatización” del sistema previsional-  y aumentos sustanciales en los ingresos del sistema.

El “debe” no es menor. En primer lugar, subsisten en el caso del impuesto a las ganancias de las personas las desgravaciones que benefician a los ingresos de los más ricos. Vale decir el decil (10%) y, en especial, el centil (1%) superiores de la escala de ingresos; los segmentos más afortunados. La estructura de las alícuotas del impuesto personal también los favorece, dado que la tasa máxima –de 35%, igual a la del impuesto sobre las sociedades- es muy inferior a la vigente en la mayor parte de los países con los que Argentina debe compararse. Después de más de tres décadas de democracia tampoco se ha reestablecido, salvo en la Provincia de Buenos Aires y Entre Rios, el impuesto sobre las herencias eliminado por Martínez de Hoz al inicio de la última dictadura militar. Ni se ha reforzado la recaudación patrimonial, en especial sobre la tierra. El atraso “histórico” de las valuaciones fiscales supone un indignante subsidio a los terratenientes que no sólo violenta el sentido común sino que señala también la corresponsabilidad de las provincias acerca de la actual situación. Para peor, en un país con muy débil imposición patrimonial, el actual gobierno nacional acaba de anunciar la posible eliminación del “impuesto a los bienes personales” sin que se promueva su sustitución por el incremento de los tributos territoriales provinciales, tan débiles.

En este contexto, el segmento social más afortunado logra además poner su patrimonio y la mayor parte de sus flujos de ingreso “a buen resguardo” -a cubierto de la acción fiscal- a partir de una gestión eficaz que aprovecha las graves fallas en la legislación y  la administración tributarias, en un escenario global que facilita sus maniobras de evasión fiscal y fuga de capitales hacia las guaridas fiscales ( todavía inalcanzables para la AFIP y sus similares provinciales). La reciente revelación de los “Panamá Papers” ha puesto luz sobre la extensión y perversidad de la “opacidad global” -el creciente peso del mundo offshore- de la que sacan especial provecho las empresas multinacionales, las grandes empresas locales y los llamados “ricos globales” , a expensas del crecimiento económico, la creación de trabajo y los Estados de los países del Sur del mundo (y con graves impactos negativos sobre la equidad).

En síntesis, las reformas tributarias a encarar en el futuro deberían perseguir: a)mayor eficacia en la gestión -en particular, la necesaria frente a los ciclos económicos-; b) más equidad; c) mucha mayor eficiencia en la resolución de las necesidades legítimas de los sectores productivos; y d) un razonable equilibrio federal, hoy inexistente. Las graves cuestiones de la evasión tributaria y la “fuga de capitales” deberían constituir, además, capítulos centrales del proceso de reformas. Para encarar estos desafíos debería superarse la presente fase de retroceso y encarar luego cambios nacionales relevantes en los planos político-cultural, institucional, normativo y gestional. También, serán indispensables acciones comunes de nuevo cuño y gran alcance en los ámbitos regional (UNASUR / MERCOSUR) y global (UN, G20).

2.- ¿Qué problemas presenta el país en términos de integración internacional en materia de tributación? ¿Cómo impacta sobre ello la globalización, la fuga de capitales y las guaridas fiscales?

Entre los países del Sur del mundo, Argentina muestra un desarrollo temprano del fenómeno de la fuga de capitales. Después de cuatro décadas de persistente flujo de recursos hacia el exterior, las más recientes mediciones de los stocks de riqueza offshore de origen argentino representan, relacionados con la magnitud de su PIB, un record en América Latina –que comparte con Venezuela- y ubican al país en los primeros puestos del ranking global: alrededor de un PIB (el valor anual de la riqueza creada en el país) se acumula en el mundo offshore. Alrededor de u$s 400.000 / 500.000 millones de capital se ha acumulado fuera del sistema economico (más de un 90% de modo ilícito); y el flujo de fuga anual representa casi 5 puntos del PIB, una cuarta parte de la inversión total que se realiza cada año en el país.     

El arraigamiento de culturas favorables al incumplimiento fiscal y la fuga de capitales entre los residentes argentinos y las empresas que operan localmente es un dato crucial. Las más de tres décadas de restauración democrática no han resultado en un proceso de sustancial estabilidad económico-financiera, que pudiera tener la virtud de favorecer la limitación de ambos fenómenos. En paralelo, se han agravado las circunstancias externas más relevantes en estos desafíos: la extensión de la globalización económico-financiera; el retroceso de las facultades tributarias del Estado-Nación; y, en particular, la expansión del sistema de las guaridas fiscales.

 En el plano interno, se han acentuado también algunas características de la estructura económica de la Argentina, de su estructura tributaria y de la gestión fiscal, que resultan especialmente dañinas. Por ello el problema de la fuga ha tendido a agravarse y a mostrar impactos cada vez más severos. Entre las mencionadas “características de la estructura económica local”, hay que destacar la creciente concentración y transnacionalización de las actividades económicas y el peso dominante de la de la exportación de commodities agrícolas (más la importancia creciente de la gran minería). “La estructura tributaria” tiene, por otra parte, unas características tales que afectan la sustentabilidad macroeconómica y, a través de esta vía, deterioran también las expectativas de muchos agentes económicos, favoreciendo la fuga.   El “régimen tributario” vigente –si pudiera merecer esta denominación- estimula también la descapitalización de las empresas productivas, la expansión desproporcionada de las actividades de especulación y el aliento de  actividades de baja productividad económico-social  -por ejemplo, la construcción residencial para las élites-, privilegiando un tipo de inversiones de corto “ciclo de negocio” y fuerte vocación hacia las opciones offshore (de acuerdo a la fase del ciclo económico y el político, y a las rentabilidades relativas ofrecidas por las alternativas de negocio, internas y externas). Por último, hay que destacar las debilidades de las administraciones tributaria y aduanera –y, en general, de otras áreas del Estado cuya colaboración resulta indispensable- de cara al combate de los fenómenos de la evasión y elusión tributarias, la fuga de capitales y el lavado de activos.

En cuanto a la marcha de la administración tributaria nacional, creo que hay que destacar que –después de una evolución muy positiva durante los años 2003-2008- se verificó un “retorno al pasado”: a los períodos de gran “volatilidad” en sus conducciones, pérdida de profesionalidad e independencia en sus más altos cuadros y de la necesaria “distancia” de las vicisitudes político-partidarias (con el consiguiente debilitamiento de la gestión). Todas ellas cuestiones que parecían haber sido previamente superadas. Los sucesos más preocupantes han sido los que -hace ya unos ocho años- han supuesto la virtual repetición de lo sucedido a mediados de los 90 en la gestión tributaria nacional: vale decir, la interferencia política en los procesos de persecución de evasores poderosos y el desemboque en moratorias y blanqueos a su

favor. La repetición de este tipo de sucesos, en una secuencia de uno por década, revela cierta continuidad cultural-político-institucional a favor de cursos de acción contraindicados, en muy diversos contextos políticos y bajo distintos regímenes de política económica. El reciente lanzamiento del tercer “blanqueo” de capitales de las últimas tres décadas y -en particular- la propuesta de permitir que los políticos y funcionarios públicos gocen de sus beneficios, parece confirmar mi hipótesis.

3.- ¿Qué indicadores y reglas debería contemplar un sistema de coparticipación federal en Argentina? ¿Cómo podrían obtenerse los consensos políticos necesarios para implementar dichas modificaciones?

Las transformaciones históricas han resultado en un federalismo fiscal con graves desbalances. El gobierno nacional concentra una desproporcionada responsabilidad en la recaudación de los ingresos públicos. A la vez, los gobiernos subnacionales -sobre todo las provincias- han asumido un abanico cada vez más amplio y costoso de funciones -en especial, las vinculadas al gasto social- sin que se haya dado un paralelo crecimiento de sus recursos tributarios. Para peor, los recursos coparticipados que se les transfieren desde el Estado nacional –una parte de los impuestos que éste recauda, que son de propiedad provincial- han resultado cada vez más retaceados, como consecuencia de los históricos “desvíos” que engrosaron la caja de la administración central (con los argumentos centrales sucesivos de “la crisis provisional” y “el pago de los servicios de la deuda externa”).

Este desbalance entre crecientes responsabilidades de gasto, limitados recursos de recaudación propia – en parte por culpas que escapan a las provincias pero, en buena medida, también por las defecciones de sus ciudadanos y autoridades politicas- y menguadas transferencias desde el centro, tiene serias consecuencias que todos conocemos y sufrimos en nuestra vida cotidiana. Se requiere de un conjunto de reformas que permita, quizás, completar el proceso de descentralización federal avanzando en el campo tributario, y mejorar también de modo sustancial la coordinación entre niveles de gobierno; tanto en materia normativa como de gestión, y tanto en el plano del gasto como en los del ingreso y la deuda pública. La reforma del sistema de coparticipación federal de impuestos es, sin duda, una pieza indispensable del rompecabezas a armar.

Esta del federalismo fiscal es una cuestión para la cual, antes que los tecnicismos de los “especialistas” y /o los artificios de limitado alcance (y corto plazo) de los políticos sin visión, lo verdaderamente importante es el difícil y lento proceso de construcción institucional que hace posible los cambios. Este indispensable enfoque –que debe privilegiar la negociación permanente y responsable de todos los actores jurisdiccionales involucrados- falta desde hace muchas décadas en nuestro país; por lo pronto, ha estado ausente durante todo el período reciente de la restauración democrática y continúa estándolo en la actualidad; a pesar del aumento de la frecuencia en que aparece mencionada la frase “federalismo” en los medios masivos de comunicación y los discursos oficiales.

4.- ¿Cómo ha evolucionado el nivel y composición del gasto público en las últimas décadas y qué perspectivas presenta a futuro, teniendo en cuenta las últimas políticas implementadas?

El nivel del gasto público consolidado -vale decir, de todos los niveles de gobierno- ha aumentado sustancialmente desde mediados de los 90 y se ubica hoy, en términos del PIB, cerca del de Brasil. Su estructura cambió también, pero no parece mostrar aún el sesgo progresivo necesario para avanzar con  rapidez hacia un mayor nivel de equidad económico-social (y asegurar, a la vez, la estabilidad en el tiempo de los progresos alcanzados). Esto a pesar del aumento sustancial del nivel del gasto estatal durante los últimos años y más allá de los importantes avances alcanzados con la reforma previsional y la introducción de la Asignación Universal por Hijo (AUH),  las cuales -junto a la estrategia de reducción de la deuda pública neta- han sido a mi juicio las más importantes transformaciones del período 2002-2015.

¿Qué es lo que explica las limitaciones distributivas de la asignación del gasto público características de este período?. Son varias las razones, entre ellas:

a) el peso de los servicios de la deuda externa (a pesar de la fuerte quita y las adecuadas condiciones obtenidas por el país durante la década pasada y la correcta política de desendeudamiento posterior); b) las abultadas transferencias a empresas privadas y los subsidios orientados a sectores sociales que no los necesitan (hoy en abrupto y por momentos caótico proceso de “desarme”, que parece no distinguir “quien es quien”); c) las ineficiencias y “filtraciones” en la inversión pública; d) el alcance limitado y la insuficiente progresividad en el suministro de “bienes públicos”, incluso después de alcanzarse altos niveles de gasto en términos de PIB (por ejemplo en educación y salud); d) la baja eficiencia general del aparato de gestión estatal (y también las limitaciones políticas en el funcionamiento de los tres poderes del Estado, en especial en el Poder Judicial); y, también, e) las propias debilidades y desvíos en la gestión de buena parte los programas sociales.

   Más allá de los déficits señalados, lo cierto es que los indicadores de equidad mejoraron en Argentina durante este  período.

 

 5.- ¿Qué escenarios se plantean a partir del acuerdo con los fondos buitre y ante la posibilidad de tomar nueva deuda pública? 

 

Los argentinos estábamos convencidos hacia fines del año pasado, sobre la base de la información relevante acerca de la evolución de la deuda publica externa durante la última década, que estábamos finalizando “el segundo ciclo histórico de endeudamiento”, iniciado en 1976 y resuelto en lo sustancial con las exitosas reestructuraciones de 2005 y 2010 y una consecuente política posterior de desendeudamiento; vale decir, un firme compromiso, hasta entonces cumplido por el gobierno nacional, de no volver a caer en los clásicos ciclos de endeudamiento público que tanto daño han acarreado en el pasado. El cumplimiento estricto –quizás “demasiado” estricto- de tal compromiso ha podido verificarse en la drástica reducción, a lo largo de muchos años, del nivel de endeudamiento neto, medido en términos del PIB y la posterior estabilidad de un reducido ratio (cociente) deuda pública externa / PIB.

 

Según el “relato” del nuevo gobierno nacional, estábamos equivocados. De acuerdo al nuevo discurso oficial “nunca habíamos salido del default de la deuda de fines del año 2001, la nueva política económica permitiría –ahora sí- superar una crisis de deuda de 15 años de duración, acceder a los mercados financieros internacionales, ser felices y comer perdices…” . Con esta argumentación básica se propuso a principios del corriente año un “arreglo” muy costoso y humillante para cancelar una porción marginal de la deuda externa tomada por el país con anterioridad al 2001, en manos de fondos buitre y hold outs (tenedores de deuda “no reestructurada”). Todo ello sin confesar con claridad al pueblo argentino que lo que se busca es iniciar “un tercer ciclo largo de endeudamiento externo”, como el modo fácil de “huir hacia delante” de un gobierno nacional sin políticas, estrategias -distintas de la redistribución regresiva del ingreso y la “liberación” de “los mercados” de normas y regulaciones molestas - ni plan conocidos.

 Gobiernan en el área económico-financiera especialistas en hacer uso personal y empresario eficaz de las oportunidades que ofrece la globalización, tal como hoy se da. Sobre todo, de las “facilidades” que brindan los bancos transnacionales integrantes del “oligopolio global”, que son los mismos que colocan en el mercado internacional nuestros “bonos soberanos”. De un lado, intermedian con los títulos de “deuda soberana” y, del otro, se llevan los divisas que ingresan, a través de los mecanismos de evasión, fuga y lavado que estos mismos bancos administran a nivel planetario. Parece asegurado entonces que, en las presentes y previsibles circunstancias nacionales y globales, gran parte de lo que tomemos prestado fuera “se lo llevan” de inmediato, mientras no seamos capaces de obturar las mencionadas vías de evasión, fuga y lavado y definir e impulsar a la vez, como país, un proyecto de reconversión productiva de mediano y largo plazo que permita que los dólares los obtengamos de modo legítimo y por la vía que hay obtenerlos; la del trabajo y la exportación de productos y servicios competitivos, que empleen trabajo nacional calificado. No se conoce, por el momento, ningún plan estratégico del gobierno nacional a este respecto. Sí nos ha puesto a discutir “arreglos” financieros de corto alcance y “blanqueos” de capitales.

Los hechos y los signos nos indican que estamos siendo conducidos, hasta tanto no se verifique una reacción político-institucional eficaz, hacia “el tercer ciclo largo de endeudamiento externo” de nuestro país. Éste ya está insinuando importantes cambios en el corto plazo: una estimación de la evolución del endeudamiento externo con privados realizada por el centro de estudios CIFRA, en su Informe de Coyuntura 19º, la ubica en casi u$s 48.000 millones hacia fin del corriente año, cerca de un 20% del PIB (un nivel casi tres veces más alto que el registrado al asumir el actual gobierno). A mediano plazo CIFRA no ve mejor perspectiva, estimándola en un mínimo de un tercio del PIB hacia el fin del presente mandato presidencial (2019), cuando en su inicio fue de 7,5% del PIB (lo que supondría la multiplicación por 4 veces y media del nivel del endeudamiento externo de partida).

 El “primer ciclo histórico de endeudamiento externo” duró 124 años (desde Rivadavia hasta el primer gobierno de Perón), el “segundo” digamos que 40 años (desde el inicio de la última dictadura cívico-militar hasta fines del año pasado). Si no hubiera una eficaz reacción político-institucional –en esto el Congreso Nacional y los gobiernos de la Provincias tendrán una responsabilidad crucial- el “tercero” que ya ha comenzado puede tener también una larga duración, difícil de estimar. Lo que sí parece seguro es que los daños políticos, económicos y sociales que podría provocar serían muy graves y difíciles de revertir.        

         

 

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