El Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe es una publicación anual de la División de Desarrollo Económico de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). La coordinación del informe estuvo a cargo de Daniel Titelman y Ricardo Martner, Director y Jefe de la Unidad de Asuntos Fiscales de la División, respectivamente.

Prólogo

Para 2017 se espera que el crecimiento de la economía y el comercio mundial sea superior al observado en 2016. Sin embargo, estas mejoras en la dinámica de crecimiento se dan en un contexto de incertidumbres y riesgos cada vez mayores. En particular, cabe destacar el incremento de las tendencias proteccionistas, que ha puesto en tensión al comercio mundial en medio de complejas dinámicas financieras y de crecimiento.

La trayectoria de la política fiscal en los países de la región no escapa a los vaivenes de la economía mundial y ha estado muy influida por el —relativamente lento— ritmo de crecimiento y el comercio mundial, y por la evolución de los precios de los principales bienes exportados por la región, en particular materias primas como hidrocarburos y minerales y metales. A lo anterior se suman incertidumbres producto del debate en torno a la reforma fiscal en los Estados Unidos. Entre las principales medidas que se incorporarían en esa reforma cabe mencionar la propuesta de aplicar un impuesto del 20% a las importaciones, que implicaría, según diversas estimaciones, una significativa apreciación del dólar (en torno al 25%), que tendría importantes impactos macroeconómicos a nivel mundial, en particular en el comercio y los flujos financieros.

En este contexto, durante 2016 el promedio del déficit fiscal se mantuvo estable en los países de América Latina respecto de los valores observados en 2015 y se ubicó en un 3,0% del PIB por segundo año consecutivo. Esto fue consecuencia de un aumento del pago de intereses que fue compensado con un aumento de los ingresos públicos. El resultado primario, en el que se descuenta el pago de intereses, también mejoró levemente y mostró un déficit del 0,8% del PIB.

Las diferencias en el desempeño macroeconómico de los países, así como entre los distintos tipos de especialización productiva, se reflejan en una gran diversidad de situaciones fiscales en la región. En el norte de la región —el istmo centroamericano, Haití, México y República Dominicana— se observa una mejora en las cuentas fiscales. El déficit fiscal medio continuó disminuyendo (de un 2,4% del PIB en 2015 a un 2,2% del PIB en 2016). Destaca el caso de México, donde el déficit del sector público federal también se redujo de un 3,5% del PIB en 2015 a un 2,7% del PIB en 2016, producto de la evolución favorable de los ingresos públicos. Este comportamiento difiere del de los demás países de la región que son exportadores de hidrocarburos, en los cuales el déficit fiscal aumentó.

En América del Sur el déficit fiscal empeoró y pasó del 3,6% del PIB en 2015 al 4,0% del PIB en 2016, lo que indica que la caída de los ingresos públicos, que ya se había iniciado en 2013, se agravó en 2016, y llegó al 20,3% del PIB (20,8% del PIB en 2015). Por su parte, el gasto público disminuyó levemente, del 24,4% del PIB al 24,3% del PIB en el mismo período, lo que muestra que el aumento del gasto corriente fue compensado con creces con una reducción en los gastos de capital.

Se estima que en el Caribe de habla inglesa y holandesa el déficit fiscal se redujo significativamente (del 2,6% del PIB en 2015 al 0,7% del PIB en 2016). Esto se debe, principalmente, al alza de los ingresos públicos (del 28,1% del PIB al 28,8% del PIB en el mismo período), en algunos casos por ingresos extraordinarios asociados con programas de ciudadanía por inversión. En cambio, se observa una reducción en los gastos públicos (del 30,5% del PIB al 29,5% del PIB).

La deuda pública bruta para el conjunto de los países de América Latina ha mantenido una trayectoria ascendente y alcanzó un promedio del 37,6% del PIB en 2016, es decir que tuvo un incremento de 1,7 puntos porcentuales del PIB en relación con 2015. Esta tendencia se evidenció en 16 de los 19 países de la región, siendo el Brasil el país con el mayor nivel de deuda pública (70,5% del PIB), seguido por la Argentina (57,9% del 

PIB), Honduras (46,6% del PIB) y el Uruguay (46,3% del PIB). En el otro extremo, el Paraguay presenta el nivel de deuda pública más bajo de la región (19,6% del PIB), seguido por el Perú (20,8% del PIB) y Chile (21,1% del PIB).

Al considerar la deuda neta, el nivel de endeudamiento de algunos países cambia significativamente. El Brasil alcanza en 2016 una deuda neta del Gobierno general del 45,2% del PIB (65% de su deuda bruta), Chile muestra una deuda neta del Gobierno central del 3,3% del PIB y el Uruguay mantiene una deuda neta del sector público no financiero del 20,4% del PIB, casi la mitad de su deuda bruta. Si bien la región aumentó su nivel medio de deuda pública en 2016, la tasa de crecimiento de la deuda ha disminuido dado que los países han optado por un endeudamiento más bien moderado en un contexto de sostenibilidad de las cuentas públicas.

Como reflejo de la consolidación fiscal se observa en 2016 una reducción media de los gastos públicos de capital de 0,1 puntos porcentuales del PIB para el conjunto de América Latina, aunque es importante destacar la mayor caída observada para el promedio de los países de América del Sur (0,5 puntos porcentuales del PIB). En esta versión del Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2017 se examina la dinámica de la inversión pública en la región, en cuya trayectoria se observan importantes recortes, aunque no en todos los países. Ante este escenario, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha señalado la importancia de proteger la inversión pública a la hora de considerar medidas de consolidación fiscal, dado el efecto positivo de la inversión público-privada en el crecimiento económico de mediano plazo.

Asimismo, en este Panorama Fiscal se analiza la necesidad de fortalecer la presión tributaria, no solamente para proteger la inversión pública, sino también para atender las necesidades de los gastos permanentes, en particular el gasto social. A pesar de los avances observados en los últimos años, en varios países de la región aún hay mucho camino por recorrer respecto de la carga tributaria. Particular atención merece la recaudación del impuesto sobre la renta de las personas físicas, que sigue siendo muy baja en comparación con otros países del mundo, incluso cuando se toman en cuenta las diferencias en los niveles de desarrollo. Como se plantea en el capítulo II, en la región este impuesto sigue padeciendo de debilidades estructurales agravadas por los altos niveles de evasión.

Los estudios de la evasión fiscal del impuesto sobre la renta de las personas físicas señalan que en los países de América Latina la recaudación por este concepto es significativamente menor que la que cabría esperar dado el nivel actual del impuesto, lo que ha redundado en una pérdida de su capacidad redistributiva, algo muy diferente de lo que se observa en los países de la Unión Europea.

 Además de la evasión del impuesto sobre la renta de las personas físicas, debe agregarse la evasión de otros impuestos clave para la región como el impuesto sobre la renta corporativa y el impuesto al valor agregado, que sigue siendo alta. La CEPAL ha estimado que en 2015 los países de la región perdieron alrededor de 340.000 millones de dólares (6,7% del PIB) por la evasión de estos tres impuestos, lo que supone una pérdida de recursos que duplica con creces el valor total de los gastos de capital de los Gobiernos centrales de América Latina (alrededor de 150.000 millones de dólares en 2015).

 Los países de la región han hecho esfuerzos por enfrentar el desafío de la evasión fiscal tanto a nivel interno como internacional. Como se detalla en el capítulo II, muchos países han tomado medidas importantes para enfrentar este fenómeno, destacándose los avances en la facturación electrónica así como los logros en el área de la tributación internacional.

En el capítulo III se pasa revista a los avances en materia de tributación ambiental en los países de la región, a partir de la información estadística disponible y el relevamiento de experiencias recientes (exitosas o no), para identificar lecciones que puedan servir a los países en futuras reformas tributarias. Se examina el caso de América Latina, en que existen numerosos tributos con determinadas bases imponibles que resultan relevantes desde el punto de vista ambiental, pero cuyo diseño y funcionamiento aún responden a una lógica meramente recaudatoria.

 Por último, en el capítulo IV se examinan las disparidades territoriales y sus implicancias para el diseño y la configuración de la política fiscal de los países de la región. Las capacidades fiscales son distintas tanto entre niveles de gobierno, como entre los propios gobiernos subnacionales, situación que tiene repercusiones directas en la cobertura y la calidad de la provisión de los bienes y servicios públicos en los territorios. A raíz de estas diferencias, los Gobiernos centrales y gobiernos subnacionales han recurrido a las transferencias intergubernamentales, inicialmente en el sector educativo, y al endeudamiento, con la finalidad de atender los desequilibrios y financiar el gasto público. Hasta el momento, el examen de la política fiscal, más que mostrar una reducción de las disparidades territoriales, ha dejado entrever importantes desafíos institucionales en los países de la región.

 Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

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