Serie Documentos de Trabajo del IIEP (Instituto Interdisciplinario de Economía Política) - FCE UBA

 Nº 13 - Octubre de 2016 

LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA ARGENTINA: SENTIDO, ACTUALIDAD Y PERSPECTIVAS

Carlos H. Acuña - Roberto Martínez Nogueira - Jimena Rubio - Fernanda Potenza

RESUMEN

El presente trabajo analiza la naturaleza del desafío estratégico que en la actualidad encara el Estado argentino en términos de la institucionalización de la evaluación de políticas. Para ello el documento enmarca a la institucionalización de la evaluación como uno de los procesos específicos de las reformas de gestión estatal (prestando atención a las enseñanzas de las reformas administrativas, a la evaluación como práctica de gestión y a experiencias internacionales comparadas sobre la manera de institucionalizar procesos de evaluación de políticas); lleva adelante un diagnóstico de la función de evaluación en el Estado argentino; identifica las condiciones para fortalecer las capacidades de evaluación de políticas y, finalmente, arriba a conclusiones y recomendaciones.

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Introducción

La formulación de políticas choca con las múltiples y obvias evidencias de desvíos que son consecuencia de errores de apreciación, de defectos en la ejecución o de situaciones no anticipadas que afectan la eficacia y la eficiencia de la implementación. Conforme a esas evidencias, los procesos de implementación de políticas deben ser guiados por estrategias capaces de superar contingencias, incertidumbres y riesgos en escenarios en que actores diversos movilizan recursos de poder, comprensiones y capacidades para incidir a lo largo de la vida de esas políticas, haciendo que la formulación y la ejecución se conviertan en arenas cruzadas por tensiones y conflictos, con incidencia del contexto institucional, económico, social y político.

Es decir, toda política enfrenta desafíos y eventos no previstos, por lo que su calidad no depende solamente de rigurosidad de los diagnósticos en que se basan y de la claridad y racionalidad de su diseño original, sino también de la calidad de la implementación y de orientaciones estratégicas que permitan su adaptación a una realidad cambiante.

En un escenario de incertidumbres generalizadas y de poder limitado como el descripto, la evaluación debe reconocer las brechas existentes entre las intenciones y las consecuencias, identificando los factores que inciden sobre los resultados o que determinan los éxitos o fracasos, ofreciendo explicaciones sustentadas en evidencias que permitan perfeccionar las argumentaciones y alimentar el aprendizaje colectivo. Corresponde a la evaluación detectar las carencias, vacíos, incoherencias o errores de las políticas o programas en todos estos aspectos, así como conocimientos que permitan la elaboración y la implementación de políticas y emitir juicios sobre el alcance y la calidad de las capacidades políticas y de gestión requeridas.

Estos factores y razones remiten a temáticas vinculadas al conocimiento y al poder. Las políticas dan lugar a actos, regulaciones o intervenciones gubernamentales direccionados a superar problemas, requiriendo instrumentos. La selección y utilización de estos medios e instrumentos implican la postulación de relaciones de causalidad que constituyen hipótesis a verificar. La evaluación interroga a la teoría de la acción que fundamenta la política pública en cuestión y procura encontrar evidencias sobre su validez y efectividad.

 En ese sentido, toda evaluación constituye un juicio valorativo sobre el diseño, la eficacia y la eficiencia de los procesos dirigidos al logro de un objetivo. Puede afirmarse, por lo tanto, que en el caso de la evaluación de las políticas públicas, ésta no es un evento discreto, rígido y homogéneo en su factura, sino una serie de actividades de alcance diverso, con diferentes horizontes temporales y cuyos productos pueden variar en su funcionalidad. De hecho, se pueden identificar variedades de evaluación dependiendo de sus aspiraciones y grado de complejidad de la temática abordada. Por razones de simplicidad analítica, esas distintas variedades pueden ser conceptualizadas como un continuum que parte de la evaluación de la ejecución presupuestaria para seguir hacia el logro de metas físicas o de productos generados con esos recursos, hasta llegar a la identificación de los resultados e impactos de la acción.

Asimismo, sus exigencias son múltiples, entre ellas: a) rigurosa caracterización y delimitación de la situación a superar para posibilitar la formulación de juicios sobre los cambios atribuibles a las políticas; b) explicitación de las consecuencias deseadas; c) definición de la estrategia, instrumentos e intervenciones a los que se apela para concretar esas aspiraciones; d) conocimientos y técnicas específicas para la elaboración de diagnósticos y la definición de líneas de base que permitan identificar los cambios producidos, la construcción de escenarios y la anticipación de la configuración de las fuerzas que podrían incidir sobre la implementación; e) determinación de responsabilidades, programaciones operativas, sistemas de recolección y análisis de información.

Finalmente, debe subrayarse la significación política y de gestión de la evaluación, ya que enriquece la conceptualización de los problemas, la apreciación de los medios para superarlos y los juicios sobre la calidad de las acciones estatales. Constituye además un insumo para la deliberación al determinar la distribución de costos y beneficios de las políticas entre actores sociales. Asimismo, la utilización de sus resultados brinda a los gobernantes instrumentos para una mejor definición de prioridades y para adoptar decisiones más informadas y posibilita una mejor rendición de cuentas, el control social y la transparencia en la acción del Estado a través del acceso público a sus conclusiones. En cuanto a sus impactos sobre la gestión, debe señalarse la creciente aceptación y difusión de prácticas de evaluación y su incorporación a los sistemas de planificación, presupuestación y gestión basada en resultados. De esta forma se concibe a la evaluación como un componente fundamental en el tránsito desde una administración regida por procedimientos a otro modelo más responsable, flexible, al servicio de los ciudadanos y con orientación estratégica, con aliento a la iniciativa y a los comportamientos innovadores de parte de los agentes públicos.

Tomando en consideración la potencialidad de la evaluación para enriquecer el debate público y para promover y dar rigurosidad al aprendizaje colectivo sobre iniciativas, estrategias y acciones dirigidas a incidir sobre el funcionamiento estatal, es que la función de evaluación constituye una herramienta crítica en los procesos modernización del Estado y reforma de la administración pública.

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