Este documento fue preparado por José María Fanelli, Isabel López Azcúnaga, ambos consultores de la Unidad de Cambio Climático de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos, y Juan Pablo Jiménez, Oficial de Asuntos Económicos de la División de Desarrollo Económico de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), y cuenta con el financiamiento de la Unión Europea, a través del Programa EUROCLIMA (CEC/14/001).

Resumen
El concepto de Reforma Fiscal Ambiental (RFA) surgió hacia fines de los ochenta y se consolidó en la década de los noventa en el marco de reformas llevadas a cabo sobre todo en Europa. La idea básica que impulsó las reformas fue la de utilizar el mecanismo de precios para corregir las distorsiones que deterioran el medio ambiente e impiden un uso racional del capital natural. Siguiendo el principio de que “el que contamina paga”, las reformas buscaban que los precios incorporaran el costo social de las externalidades negativas y el instrumento que se propuso para lograrlo fueron los impuestos “pigouvianos” (Pigou, 1920).
Sin embargo, en la actualidad sería muy difícil entender la estructura y orientación de las RFA tanto en los países avanzados como en los pobres y de ingreso medio sin tomar en cuenta que las mismas están siendo redefinidas en un mundo bastante más complejo que el mundo de los impuestos pigouvianos, y donde los problemas distributivos, del empleo y de la consolidación fiscal están en primera fila. Asimismo, en una contexto en que se desea inducir un cambio estructural hacia el crecimiento verde, la RFA tiene vínculos cada vez más estrechos con las políticas económicas relacionadas con el cambio climático, recursos renovables y eficiencia energética y economía circular las cuales, a su vez, se complementan con metas distributivas, de innovación y de preservación de la competitividad (Gago y Labandeira, 2012).
En América Latina no se han llevado a cabo RFA similares a las que se han llevado a cabo en otras regiones. La baja prioridad de las RFA en la agenda de políticas probablemente esté en parte explicada por ciertas características diferenciales de la región. Hay cuatro diferencias económicas con un país desarrollado típico que son especialmente relevantes: el crecimiento sigue siendo un objetivo privilegiado; la incidencia de la pobreza es significativa y, además, se trata de una región con fuertes disparidades en la distribución de la riqueza y el ingreso; los recursos naturales tienen mayor peso relativo en la región y ello ha influido y seguirá influyendo en los instrumentos fiscales utilizados y en las características del espacio fiscal; y, el marco institucional suele ser más débil, los mercados exhiben variedad de fallas y el Estado muestra una capacidad reducida para proveer bienes públicos. Además, existen dos hechos estilizados a resaltar: la composición e importancia de las fuentes de emisión de CO2 son menores y distintas a las de los países de la OECD y la presencia de subsidios a la energía es significativa. Estas diferencias en el contexto determinan que las prioridades de política de la región sean diferentes a las del país típico de la OECD y a las de economías con ingreso similar pero dotación menos rica en recursos naturales.

De esto surge que la RFA en la región deberá diseñarse considerando el sesgo pro-crecimiento y pro-pobre que debe mostrar la trayectoria de la economía así como el estadio de la transición demográfica en que cada país se encuentra. Además, en los países de América Latina y el Caribe que subsidian el consumo de energía, una RFA que incluya una racionalización de los subsidios a la energía sin lugar a dudas haría una contribución tanto a reducir las emisiones como a utilizar racionalmente el capital natural y controlar otras externalidades negativas como la contaminación ambiental.
Para evitar dilemas y reforzar el apoyo a la RFA en el plano político es central identificar posibles sinergias entre las políticas amigables con el ambiente, las de disminución de la pobreza, las demográficas y las de crecimiento. Un enfoque sistémico parece particularmente útil en relación con esto. Una conclusión central del trabajo, en este sentido, es que la RFA debe ser un instrumento para impulsar un “doble cambio estructural”, hacia una economía desarrollada y desde una economía café a una verde. En definitiva se trata de impulsar un proceso de “convergencia limpia”.
El desafío, en suma, es lograr mantener la competitividad y el crecimiento en un contexto donde se reduzca la pobresa y la desigualdad: a) sin agotar los recursos naturales; b) limitando los cambios en el uso de las tierras c) reduciendo los subsidios para facilitar el respeto de la condición de Hartwick.

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