Instituto de Estudios de las Finanzas Públicas Americanas

  • Informe Final Encuentro Carlos Paz

 

XXVII Encuentro Técnico Anual del IEFPA-AMFEAFIP

Fortalecimiento de las Capacidades de las Administraciones Tributarias

Informe Final sobre debates, comentarios, ponencias y propuestas

  

Autores: Raúl E. Roa (Presidente del IEFPA), Alejandro Juárez  Espíndola (Director de Capacitación y Formación del Talento Humano del CIAT a cargo de los servicios de Capacitación y Asistencia Técnica de esta entidad), Ignacio Corral Guadaño (Instituto de Estudios Fiscales de España), Héctor Rodríguez (Ex Administrador Federal de Ingresos Públicos) y los siguientes agentes de la AFIP: Rodrigo González Cao (RRSS); Carlos Monzó, Gustavo Scarpetta y César Escalada (DGA); Juan Pablo Bárzola, Edgardo Ferré Olivé, Eduardo Poggi, Vanina Beraudo, Juan Pablo Bárzola, Daniel Soria y Lorena Berhouet (DGI).

 

 Introducción:

En los distintos paneles del Encuentro Técnico se planteó el fortalecimiento de diversas capacidades de las Administraciones Tributarias: la de gestionar el riesgo en el cobro de impuestos; la de controlar y promover el comercio exterior; la capacidad de cooperar entre los Estados (a nivel internacional) y entre los diversos niveles de gobierno dentro  de cada país; la de generar conocimientos y formar recursos humanos; y la capacidad de incorporar  tecnología y manejar los sistemas de información.

Si bien todos los ejes son muy importantes, los últimos dos cobran especial relevancia  porque atraviesan transversalmente a todos los demás.

Hoy en día hacer referencia al fortalecimiento de cualquier tipo capacidad institucional conlleva -casi en todos los casos-,  la incorporación de alguna tecnología y la capacitación de algún grupo de integrantes de la Organización.

En efecto, todos los ejemplos de fortalecimiento de capacidades (realizadas o planificadas) vistos durante el Encuentro Técnico, poseen estas características: desde la consideración de la  blockchain como herramienta disruptiva en la trazabilidad en una operación de comercio exterior hasta el funcionamiento de un chatbot por whatsapp para el Impuesto de Primaria (que recae sobre inmuebles) que implementó la DGI de Uruguay, pasando por el uso de la minería de datos, tienen estos componentes: la utilización de nuevas tecnologías para cuya implementación se ha necesitado la  formación previa de los funcionarios que las pusieron o pondrán en marcha.

El IEFPA, como institución académica, debe considerar estas reflexiones porque tenemos la obligación de pensar cómo situarnos frente a esta nueva realidad. Desde hace casi tres décadas trabajamos en la formación de funcionarios públicos, particularmente de agentes fiscales, y cada vez es más difícil definir qué tipo de actividades tenemos que ofrecer porque el contexto es cada vez más incierto y complejo.

Y  la complejidad hoy en día está dada no solo por la dificultad en prever  cuáles serán las nuevas tareas y los nuevos empleos que se deberán crear para dar cuenta de los cambios tecnológicos que se avecinan, sino más grave aún, porque ni siquiera podemos imaginar de qué manera vamos a poder lidiar individual y colectivamente con estos cambios.

Así como el debate sobre la masificación del uso Internet y los dispositivos móviles de conexión volvió a agitar el debate de fines de siglo pasado, hoy en día el advenimiento de lo que se conoce como cuarta revolución industrial vuelve a depositar las miradas sobre una temática que está lejos de poseer una respuesta unívoca.

Dado que mantener el status quo parecería no ser una opción, se impone un debate generalizado sobre la forma, naturaleza y objetivos de esta nueva economía y los efectos sociales derivados de ella. Y el ámbito académico de las Finanzas Públicas debe asumir  la responsabilidad de ser parte de este debate.

De hecho, las Administraciones Tributarias de todos los países se encuentran inmersas en vertiginosos procesos de transformación e innovación de sus procedimientos, normas legales y plataformas tecnológicas para poder cumplir con sus objetivos básicos tanto de recaudar impuestos como de detectar y penalizar el fraude y la evasión fiscal.

Vale resaltar que, considerando la transnacionalización de los fenómenos fiscales y la internacionalización del delito financiero, que tornarían infructuosa la actuación aislada de cualquier Administración, dichos procesos se están realizando a partir de la cooperación internacional entre los Estados.

En este marco, como siempre lo resaltamos, organizaciones internacionales como el CIAT, las Naciones Unidas y el Instituto de Estudios Fiscales del Ministerio de Hacienda y Administración Pública de España, (IEF), desempeñan un rol fundamental al poner a disposición de las Administraciones Tributarias las buenas prácticas comparadas como así también los conocimientos, las tecnologías y los procedimientos necesarios para gestionar el cumplimiento fiscal de la ciudadanía.

Y es en este contexto del XXVII Encuentro Técnico Internacional de Administradores Fiscales que hemos querido generar un ámbito de debate, intercambio de experiencias y elaboración de herramientas técnicas que puedan ser consideradas en los distintos procesos de  fortalecimiento de las capacidades de gestión de las Administraciones Fiscales.

 Hay en marchas profundas transformaciones sociales, económicas, institucionales en marcha y si bien no podemos influir directamente en ellas sí podemos decidir de qué forma direccionarlas para cumplir con nuestra humilde labor de la forma más eficiente posible.

De hecho hemos propuesto los siguientes los  ejes para debatir: 

  1. Definir de qué forma, en la medida en que las entidades internacionales presentes en el Encuentro, nos lo permitan, podemos interactuar con ellas en los temas de  interés común;
  2. Poner las conclusiones del Encuentro a disposición de la AFIP, como primer aporte concreto del IEFPA en el marco del convenio suscripto con el Organismo. 
  3. Establecer de qué modo podemos hacer llegar las propuestas técnicas que elabore el IEFPA (en el Encuentro y a posteriori del mismo) a los miembros del poder legislativo de los tres niveles de gobierno;
  4. Definir los mecanismos y los representantes a través de los cuales el IEFPA implementará las interacciones antes mencionadas.
  5. Conformar un grupo de trabajo que actúe en calidad de Extensión Universitaria; esto es, que se constituya en un nexo entre el IEFPA y los diversos sectores de la sociedad civil: consejos profesionales, PyMES, entidades empresarias, organizaciones no gubernamentales y ciudadanos interesados en la materia. En este sentido, la propuesta sería  delinear algunas actividades académicas (talleres y jornadas de capacitación) a dictar durante el ciclo lectivo 2019 con el objetivo tanto de brindar nuestros conocimientos técnicos a los sectores que los requieran, como a su vez. recoger las inquietudes y sugerencias de éstos para mejorar nuestras propuestas técnicas.

Se sostiene frecuentemente que las AT son organismos técnicos que no tienen la facultad de  definir la política tributaria; y si bien formalmente esto es así, sabemos que en los hechos la competencia técnica que tenga la Administración condiciona fuertemente las posibilidades de definir esa política tributaria. 

Tenemos mucho trabajo por delante. He aquí nuestros primeros aportes.

 

Fortalecimiento de las Capacidades del Capital Humano

En los últimos 20 años se han dado logros significativos en las Administraciones tributarias. Las mejoras normativas y las inversiones en tecnología han provocado diversos efectos positivos en el desempeño global de las instituciones responsables de los ingresos públicos; a la vez se ha modificado la complejidad de los sistemas tributarios, la fiscalidad internacional y la relación con los contribuyentes. En general se aprecia un incremento sostenido en la recaudación prácticamente en toda América Latina.

 A la vez se enfrentan nuevos desafíos vinculados con la economía digital, la desglobalización y los típicos retos de la operación recaudatoria como la economía informal, la evasión y el fraude fiscal.

Y este conjunto de factores también son enfrentados en las haciendas públicas subnacionales y municipales, las cuales  aún muestran una alta dependencia de los recursos que les son transferidos por los gobiernos centrales.

En este contexto, el rol del capital humano en las instituciones tributarias recupera un gran interés y preocupación en el sentido de definir cómo dotarlas de personas competentes capaces de responder a las exigencias del trabajo tributario. Con datos de la ISORA (International Survey of Reveneu Agencies) en la que participan 125 países, 33 de ellos miembros del CIAT, es posible ver un panorama

que describe que se cuenta con más de 2 millones de trabajadores en las AT´s sin contar haciendas subnacionales y municipales de los países participantes.

También se aprecia una mejora en el perfil de los colaboradores en cuanto a su escolaridad, edad promedio, años de servicio y distribución por género o nivel de responsabilidad, pero no hay datos que nos permitan inferir si estas mejoras alcanzan a la equidad salarial o la medición del desempeño individual para la toma de decisiones relacionada con la permanencia, la separación o la asignación de recompensas. Ya que también es pertinente considerar  los requerimientos actuales de personas en las AT´s, como por ejemplo los científicos de datos, que según ISORA apenas 19 de los 125 países ya lo están haciendo.

Lo que nos conduce a pensar sobre la importancia que los procesos de capital humano deben tener dentro de las AT´s para atraer, retener y desarrollar el nuevo talento que necesitamos, mediante la incorporación de buenas prácticas que permitan alinear el talento en la dirección que determine la estrategia institucional.

Y queda como exigencia inmediata:

Fortalecer la visión de sistemas de gestión por competencias, para el fortalecimiento de los sistemas de carrera, vinculados a evaluaciones del desempeño confiables y sistemas de consecuencia coherentes. Pasando por la definición de una estrategia institucional de capital humano que también incorpore el combate a la corrupción y el fortalecimiento de la cultura organizacional.

 Fortalecimiento de las Capacidades de la Gestión del Riesgo

Un comportamiento de riesgo se define como la posible ocurrencia de una conducta fiscal disvaliosa de un contribuyente, o un grupo de ellos, que tenga un impacto negativo en el cumplimiento de los objetivos de la Administración Tributaria.

Esta definición tan amplia requiere identificar los comportamientos de riesgo en su dimensión general, para luego clasificarlos según criterios como el sector económico o el tamaño de la nómina salarial del empleador.

Dado que los recursos con los cuales cuenta la Administración Tributaria para ejercer sus facultades de fiscalización son escasos, la selección del conjunto de conductas de riesgo relevantes, su gestión y la evaluación de su impacto en las cotizaciones a la seguridad social debe considerar también los desafíos del actual contexto, las tendencias hacia una economía digitalizada y qué conductas se tolerarán, cuáles se le transferirán a terceros y sobre cuáles actuará el Fisco. En consecuencia, al evaluar los comportamientos de riesgo, es necesario fijar las prioridades.

Las acciones de error, fraude y evasión pueden estar originadas tanto en ignorancia, descuido, imprudencia, o en la elusión deliberada de los empleadores y aportantes, así como en las debilidades de la Administración Tributaria para detectarlas.

El error y la morosidad cuestan miles de millones de pesos al año. Pero billones se pierden por elusión, evasión y fraude. Estas sumas significativas de dinero son en última instancia sufragadas por

los contribuyentes, por lo que cualquier medida que reduzca la evasión, la elusión, el fraude, el error y la morosidad de una manera rentable es bienvenida.

Los intentos tradicionales de combatir el fraude y la evasión parten de una serie de suponer que los contribuyentes sopesan racionalmente los costos y beneficios de evadir antes de actuar.

Al comprender mejor cómo las personas responden a diferentes contextos e incentivos, podemos desarrollar una comprensión más plena de su comportamiento fiscal que, en última instancia, nos ayudará a diseñar intervenciones más efectivas para abordar la evasión y el fraude.

La comprensión del comportamiento de riesgo implica más que hacer conjeturas. Las variables de desvíos deben surgir de una investigación empírica consistente dado que los empleadores adoptan una variedad de comportamientos económicos y motivacionales frente a sus obligaciones con la Administración Tributaria.

Entre otros factores, la presión tributaria, la complejidad administrativa del sistema, la profusión normativa de nuestros regímenes de la Seguridad Social y la eficiencia con la que actúa la Administración Tributaria pueden influenciar de manera significativa en el comportamiento del contribuyente. Reducir dichos factores bajando las contribuciones, simplificando el cumplimiento, eliminando normas y regímenes que distorsionan redundará en una mejor recaudación.

Es necesario que la Administración Tributaria elija y aplique estrategias de tratamiento e intervención diferenciadas:

-    Inducir la corrección de desvíos y la auto regularización de manera inmediata y oportuna

-    Explotar inteligentemente los datos para inspeccionar con información precisa y lograr la regularización voluntaria, aumentando la percepción de riesgo

-    Dar herramientas de apoyo a los inspectores para lograr la regularización de oficio de los remisos

-    Sancionar con equidad sin cometer abusos y ofrecer incentivos para aceptar un “pago voluntario” reducido en lugar de litigar e interponer recursos e impugnaciones

-    Facilitar el cumplimiento espontáneo, educar al ciudadano y simplificar los trámites

-    Trabajar fuertemente en la interoperabilidad y sinergia con otros organismos, especialmente con los subsistemas de la Seguridad Social que reciben diariamente la distribución de fondos y datos originados en las DDJJ

-    Comunicar a la ciudadanía lo que se hace (aprovechar el Domicilio Fiscal Electrónico para comunicar una versión reducida y amigable del libro “AFIP Rinde cuentas”).

La integración de la gestión de riesgo mejora la toma de decisiones en materia de gobierno, estrategia, establecimiento de objetivos y en las operaciones cotidianas. La eficacia de la Administración Tributaria mejorará si se logra vincular más estrechamente la estrategia y los objetivos del Plan de Gestión con la detección de comportamientos de riesgo.

El primer paso en dicha dirección es identificar y priorizar los comportamientos de riesgo potenciales, los cuales pueden ser detectados a partir de análisis de sectores económicos (del agregado al desagregado) o por medio de sistemas de evaluación de casos relevantes (leading cases de maniobras evasivas que pueden estar repitiendo otros sujetos).

La segmentación del universo es necesaria para poder cotejar sujetos comparables. En tal sentido se debe diferenciar entre empleadores (considerando asimismo el tamaño de su nómina), trabajadores independientes y empleados cotizantes. La evaluación y la priorización deben basarse en evidencias objetivas.

Los factores económicos y motivacionales explican los comportamientos de determinados grupos de contribuyentes. La comprensión del comportamiento fiscal de los contribuyentes no puede basarse solamente en la intuición de ciertos agentes experimentados más propensos a las técnicas de la adivinación que a la evaluación de indicadores.

A partir de dichos indicadores el análisis y priorización debe permitir seleccionar las maniobras y sujetos que deberán tratarse con preferencia considerando las razones del comportamiento riesgoso, la probabilidad de ocurrencia, la frecuencia en que puede suceder y la gravedad de los impactos.

Complementariamente a las estrategias de gestión del comportamiento, se debe auxiliar el cumplimiento voluntario de los buenos cumplidores asegurando que entiendan sus obligaciones fiscales y puedan cumplir con ellas de manera fácil. La gestión de comportamientos de riesgo debe aplicarse para lograr un uso eficiente de los siempre escasos recursos de fiscalización. 

Las estrategias de tratamiento pueden combinar acciones de prevención, detección y disuasión en la faz normativa, en el desarrollo de herramientas informáticas, en la educación tributaria y la comunicación, en el análisis de macrodatos y en las acciones de inducción y fiscalización.

Al elegir una estrategia de tratamiento deben considerarse cuáles serán los criterios de éxito y los indicadores de medida. Si bien ninguna medida por sí misma es suficiente, para evaluar los resultados de la gestión del comportamiento se deben buscar tendencias de diferentes indicadores, considerando que las medidas cualitativas suponen un apoyo útil a las cuantitativas. Considerando que el proceso de gestión de comportamientos de riesgo es un ciclo que se retroalimenta, la evaluación debe proveer información para realizar adecuaciones constantes.

Fortalecimiento de las Capacidades del Uso de la Información Tributaria y la cooperación Internacional

La cooperación entre los Estados para la lucha contra la evasión fiscal internacional se ha consolidado como una necesidad fundamental en las últimas décadas y la negociación de instrumentos para el intercambio de información tributaria se ha acelerado vertiginosamente como respuesta a dicha necesidad.

Asimismo, se han llevado adelante distintos proyectos globales para aunar los esfuerzos en la lucha contra la evasión tributaria trasnacional, a través de la identificación de debilidades comunes en las legislaciones tributarias de los países y en las redes de tratados tributarios que rigen las relaciones fiscales entre los Estados. Así, se lograron desarrollar estándares internacionales y mejores prácticas que los países se han comprometido a implementar, con mayor o menor grado de flexibilidad y en un tiempo relativamente razonable.

Así, los dos grandes proyectos que han atraído la atención de los actores de la tributación internacional en los últimos años son la creación del Foro Global de Transparencia e Intercambio de Información y el Proyecto BEPS, ambos nacidos bajo la órbita de la OCDE y luego adoptados por los países del G20 y muchos otros países asociados.

Estos dos proyectos tienen en común que, a partir de su correcta implementación, las Administraciones Tributarias lograrán (y en muchos casos ya lo están haciendo) acceder a gran cantidad de datos de relevancia fiscal a través del intercambio automático de información tributaria. Nos referimos al estándar de reporte de cuentas financieras o Common Reporting Standard (CRS), al intercambio automático de reportes país por país o Country by Country (CbC) y al intercambio espontáneo de acuerdos vinculantes o Tax Rulings.

No obstante el gran aporte que esta información adicional representa para la tarea de las Administraciones, en muchos países todavía se hace necesario fortalecer a las áreas competentes para que puedan aprovechar al máximo la explotación de estas nuevas herramientas y así internalizar adecuadamente las nuevas prácticas y estándares internacionales, procurando utilizar de manera más eficiente el cúmulo de información disponible o previsiblemente accesible a través de la cooperación internacional.

CRS - Utilización de la información recibida

Se estima que es necesario fortalecer las competencias de las áreas que reciben, procesan y realizan un primer análisis de la información intercambiada a través del CRS. Por ejemplo, se recomienda en general establecer un proceso de apropiación mediante medios automáticos, con técnicas y sistemas que permitan la apropiación cuando no se cuenta con la clave de identificación del contribuyente involucrado o ésta presenta errores.

Cabría asimismo definir y explicitar la política de utilización de datos recibidos del CRS, contemplando la posibilidad de alimentar con los datos recibidos la matriz de análisis de riesgos y definición de patrones de comportamiento que se haya previamente definido para el universo relevante de contribuyentes.

El siguiente diagrama tomado de una encuesta realizada por el FTA de la OCDE, señala algunos aspectos que las Administraciones tienen en cuenta al momento de definir su política de utilización de datos del CRS: 

Cabría entonces identificar y volcar en instrucciones de trabajo el uso de los datos provenientes del intercambio de información bajo CRS, privilegiando una estrategia de minería de datos para potenciar las tareas ya encaradas por las áreas competentes y aprovechar al máximo la efectividad de esta información.

Reportes CbC – Utilización de la información y programas de colaboración

Con respecto a la información en materia de conformación y funcionamiento de los grupos multinacionales que se obtendrá a partir del informe país por país, previsto en la Acción 13 del Proyecto BEPS, se estima que debe explicitarse el procedimiento para su incorporación a los distintos modelos de análisis de riesgo en operaciones internacionales. Ello es crucial para lograr la mejora esperada en la detección de manipulaciones de precios de transferencia y otras formas de deslocalización de utilidades hacia países de menor carga tributaria efectiva.

En ese sentido, resulta imprescindible explicitar previamente una estrategia de evaluación de riesgos a la cual adicionar la información que se reciba de los reportes CbC. Por ejemplo, el Manual para una efectiva evaluación del riesgo fiscal, elaborado por el FTA de la OCDE nos muestra los siguientes ejemplos de procesos de evaluación de riesgos fiscales:

Australia

La ATO de Australia tiene una función centralizada de gestión de riesgos que utiliza una variedad de técnicas manuales y automatizadas de detección de riesgos centrada en grandes empresas y multinacionales con relaciones y estructuras transfronterizas intragrupo. La información sobre riesgos de BEPS dentro de esta población se recopila a través de programas de modelado y análisis de datos de la ATO y mediante las observaciones y contribuciones de especialistas y de otras partes interesadas.

Brasil

Brasil adopta un enfoque descentralizado para la evaluación del riesgo fiscal, que actualmente se realiza a nivel regional (10 “regiones fiscales”, compuestas por uno o más Estados). En general, el proceso anual de evaluación del riesgo fiscal en Brasil se realiza en tres etapas:

Etapa I – Definición de acciones prioritarias, impuestos y operaciones especiales. Producto final: Plan Estratégico Regional de Evaluación de Riesgos

Etapa II – Definición y consolidación de los criterios de evaluación de riesgos; cruce de datos. Producto final: Lista preliminar de contribuyentes seleccionados.

Etapa III – Análisis individual de los contribuyentes; confirmación (o no) de los indicadores de riesgo y cruce de datos adicionales. Producto final: Lista final de contribuyentes seleccionados e informes de evaluación de riesgos pertinentes

Chile

El modelo chileno se centra en el concepto de riesgo fiscal como fenómeno multifactorial, donde la conducta de un contribuyente está influenciada por su industria, su empresa y sus actividades, así como   por  factores  económicos, sociológicos  y  psicológicos.  Este  modelo distingue entre el riesgo fiscal general (o riesgo global) que representa un contribuyente en particular y el riesgo específico que presentan determinadas transacciones.

La evaluación del riesgo fiscal global y del riesgo fiscal específico otorga al SII una herramienta de gestión estratégica para tomar decisiones basadas en las características específicas de cada contribuyente. Este modelo busca consolidar el análisis de los contribuyentes de las siguientes maneras:

  • tomando decisiones relacionadas con la selección de segmentos de contribuyentes (caracterización);
  • dando prioridad a ciertos segmentos de contribuyentes (para concentrar recursos);
  • respaldando el diseño de estrategias de abordaje de riesgos específicos;
  • asignando acciones de tratamiento (estructurales, preventivas y correctivas);
  • estableciendo el nivel de intervención requerido para el contribuyente.

España

Utiliza un modelo de evaluación de riesgos principalmente descentralizado, empleado localmente por las oficinas regionales de auditoría. Sin embargo, la autoridad fiscal española pretende hacer un uso centralizado del CbC que será explotado por la Oficina de Grandes Contribuyentes. Se piensa en un enfoque de dos pasos: un análisis automatizado seguido por una revisión manual de los informes CbC en combinación con otras fuentes de datos. El primer paso será llevado a cabo por el sistema de TI de la autoridad fiscal e implicará la ejecución de algoritmos y consultas aplicando líneas de selección y análisis específicos. Se hará a su vez con dos enfoques:

  • El enfoque por temática, requiere un análisis general de todo el universo de individuos en busca de problemáticas, patrones y tipologías específicos; también buscará inconsistencias tanto dentro de los datos de un contribuyente particular como en toda la población.
  • El enfoque por contribuyente, se centrará en la empresa multinacional que ha presentado el informe país por país, buscando elementos que se refieran sólo a ese contribuyente o a un grupo de contribuyentes.

Una vez realizado el análisis automatizado, un equipo de selección realizará un análisis manual partiendo de los datos obtenidos en la primera etapa, utilizando sus propios conocimientos especializados y otros datos disponibles para la autoridad fiscal. El primer paso, de hecho, ayudará a que el equipo de selección de la autoridad fiscal se ocupe de todos los casos, pero la decisión principal se tomará en esta segunda etapa analizando los datos crudos de ese primer paso y buscando falsos positivos.

Como puede apreciarse de los ejemplos citados, es recomendable fijar una política de análisis de riesgos integral a la cual se añadirán los datos obtenidos del CbC. Una estrategia de evaluación de riesgos como las descriptas, debe combinar diferentes herramientas y tener en cuenta diferentes elementos del perfil de riesgo de un grupo; asimismo, los procesos de evaluación de riesgos deben ser dinámicos y responder a la retroalimentación de las áreas operativas. Los métodos utilizados se deben revisar y actualizar para reducir el riesgo de “falsos positivos” y también se deben ampliar para hacer frente a nuevos riesgos que no se hayan identificado previamente.

Los equipos de evaluación de riesgos deben estar formados por funcionarios adecuadamente capacitados y tener experiencia en áreas clave, preferentemente incluyendo especialistas en derecho fiscal, precios de transferencia, gestión de riesgos, contabilidad, economía, estadísticas y tecnología de la información, así como especialistas en determinados sectores con conocimiento de modelos específicos de negocios o de industrias.

En lo que respecta a la situación actual de la AFIP, se estima que el escenario ideal apunta a la creación de un área específica de control de riesgos. No obstante ello, en materia de tributación internacional (y en particular respecto de la implementación BEPS) se podría poner en marcha un plan de acción mediante una serie de Instrucciones Generales para coordinar las tareas de control de riesgos entre los distintos actores intervinientes, como la Dirección de Fiscalidad Internacional, la Dirección de Fiscalización de Grandes Contribuyentes Nacionales, la Dirección de Analítica de Datos, la Dirección de Asuntos Internacionales, con el apoyo de las áreas asesoras centrales.

Acción 7 Proyecto BEPS

Asimismo, las nuevas recomendaciones para el mejor control de la tributación de la renta empresaria a través de los establecimientos permanentes, conforme surge de la Acción 7 del Proyecto BEPS, resultarán más efectivas dependiendo de las medidas que se tomen para identificar en forma temprana la existencia de los referidos establecimientos permanentes ante la aplicación de un convenio para evitar la doble imposición (CDI).

Actualmente, el control que efectúa la AFIP se realiza sobre la base de las revisiones y fiscalizaciones a los agentes de retención, a partir de la aplicación de la RG 3497/92. Se trata de un control ex post de las operaciones, toda vez que la RG 3497/92 impone las obligaciones de control de aplicación de un CDI en cabeza del agente de retención, quien deberá pedir al sujeto beneficiario del exterior (o bien al sujeto pagador), la constancia de la residencia fiscal en un país contraparte de un CDI y el cumplimiento de los demás requisitos que la norma establece. En consecuencia, la determinación de la elusión artificial de un establecimiento permanente se logra recién en una etapa posterior, a partir de tareas de investigación o fiscalización que eventualmente se realicen al agente de retención.

Para lograr una mejora en la implementación de esta acción del proyecto BEPS, se observa la necesidad de implementar un procedimiento de control previo al estilo de las declaraciones juradas anticipadas de servicios o DJAS, mediante el cual los sujetos del exterior que pretendan utilizar los beneficios de un CDI deban informar a la AFIP tal circunstancia, detallando el tratamiento especial al que pretenden acogerse y brindando detalles tales como contratos, partes intervinientes, activos riesgos y funciones involucrados, etc. Esta información sería en una primera instancia evaluada por personal especializado, el que realizaría un control formal inicial para validar la aplicación del tratamiento especial del CDI por el agente de retención. Asimismo, esta información se utilizará para determinar la  existencia de  un riesgo de abuso  de convenios y, eventualmente, establecer  patrones de comportamiento por contribuyente, por sector de actividad y/o por asesor fiscal involucrado en las operaciones analizadas, para determinar luego la necesidad de fiscalizaciones o acciones más profundas. Este tipo de procedimientos, por ejemplo, se implementan en países como el Reino Unido a través de la Regulación 488/1970.

Más allá del régimen específico que se propone, se estima necesario también en este punto el dictado de Instrucciones Generales que permitan coordinar la labor de todas las áreas involucradas en la investigación, fiscalización, determinación de oficio y defensa contenciosa de casos que impliquen planificación fiscal agresiva y abuso de CDIs.

 Fortalecimiento de las Capacidades desarrollo tecnológico de las Administraciones Tributarias

En el panel respectivo se expuso como introducción a la Minería de Datos la diferencia entre la informática tradicional y la Inteligencia Artificial con su paradigma de modelos guiados por datos. Se desarrollaron diversos ejemplos de aplicaciones significativas desarrolladas bajo esta modalidad de diferentes tipos: basados en datos, textos e imágenes. Luego se presentaron dos casos realizados en la AFIP: uno de predicción aplicado al régimen de sinceramiento fiscal y otro de segmentación de contribuyentes que se contactaron con las agencias.

La AFIP está demorada en el uso de este tipo de herramientas en comparación con otras administraciones de la región y -mucho más- con países como el Reino Unido, Holanda o EEUU. Se comentaron –como respuesta a preguntas del público- otros casos posibles de aplicación como: determinación de riesgo aduanero, técnicas de procesamiento de imágenes, detección de relaciones entre actores con características de riesgo por medio de grafos. Las organizaciones privadas –formales o no- utilizan estas herramientas y todos los datos disponibles activamente, ya sea para eludir o evadir impuestos, para pasar controles aduaneros o cometer delitos mayores. Por todo esto, la AFIP debería apropiar y utilizar activamente estas técnicas para poder contrarrestar o mitigar las acciones delictivas.

Las  técnicas de minería de datos no reemplazan a las tradicionales, las potencian y complementan brindado más herramientas a los fiscalizadores. El aprovechamiento de estas técnicas se puede dar en todas las áreas de una organización aprovechando los datos generados por el propio organismo o externos. La utilización de datos corporativos en conjunto, eliminado las barreras de los sistemas que los originaron, genera relacionamientos sorprendentes que suelen ser muy útiles y difíciles de percibir previamente.

La apropiación institucional requiere de realizar actividades que llevan tiempo y esfuerzo: administrar un reservorio de datos con su respectivo control de calidad tanto de datos internos como externos, capacitar al personal directivo, técnico y de negocio, establecer metodologías, etc. Una característica de la utilización de estas técnicas es que requiere de la activa participación de muchas disciplinas –por lo tanto de muchas áreas diferentes- para lograr buenos resultados. Todo esto requiere de un cambio cultural y organizacional importante para lograr que la institución se oriente hacia la toma de decisiones basadas en evidencia. Esta administración dio algunos pasos significativos para iniciar la institucionalización de estas prácticas, como la creación de un área específica y la capacitación de personal.

Durante la exposición y luego en el panel de preguntas se percibió que los Agentes de la AFIP presentes en el evento en general desconocía la temática. Por ello se destacó la importancia de continuar con los cursos de Introducción a la Minería de Datos por medio de DI CAPA.

 Fortalecimiento de las Capacidades de adaptación al desarrollo tecnológico del comercio

El incesante avance tecnológico y la irrupción de la economía digital trajo aparejadas nuevas formas de comercio, de intercambio de bienes y servicios, dentro de un marco global donde se eliminaron fronteras físicas y los tiempos de las operaciones económicas se han reducido a un “click” en cualquier dispositivo que se utilice para solicitar o utilizar un producto o servicio, su pago y su recepción o prestación en forma telemática. Se igualan espacio y tiempo.

El “e-commerce” es para algunos autores un hecho imponible especial con matices diferentes al comercio “físico”, entendido éste como el que ocurre entre comprador y vendedor en un plano material sin la intervención de la red virtual, que implica:

  • Nueva forma de interactuar
  • Nueva economía
  • Nueva Fiscalidad
  • Un salto relevante

Como reconocimiento de su existencia y en busca, además, de sus beneficios intrínsecos, los distintos gobiernos, en particular los más avanzados y/o aquéllos en los que el acceso a internet de la población se ha ido masificando, promueven su generalización tanto para el uso comercial como para el comunicacional entre las Administraciones y la Ciudadanía mediante la sanción de legislación que establece como un “derecho universal” el acceso de la población a internet.

En esa línea, se encuentran:

España: Ley de Economía Sostenible (Ley 2/2011- B.O. 05-03-11).

Argentina: Proyecto sanción Ley similar (trámites online en 2019

El avance de esta modalidad de intercambio de bienes y servicios posee, en forma intrínseca, dificultades en cuanto a los aspectos fiscales vinculados con la gravabilidad de las operaciones celebradas en ese contexto.

Se eliminan las fronteras físicas a nivel global y en muchos casos se desconoce la identidad del responsable frente a los gravámenes que deberían aplicarse al hecho en cuestión. 

Estas transacciones favorecen la aparición de tres fenómenos simultáneos que a la vez son consecuencia uno del otro y productos de la disrupción generada por el avance tecnológico:

  1. Un nuevo hecho imponible
  2. Un ahuecamiento de base imponible
  3. Deslocalización de bases imponibles
  4. Se presentan nuevos desafíos para las Administraciones Fiscales en el siglo XXI que muestran las debilidades de éstas pero también permiten descubrir y fortalecer sus capacidades obligándolas a crear y utilizar nuevas herramientas de control.
  5. Entre los aspectos positivos de la tecnología a nivel de las Administraciones Tributarias se destaca la posibilidad de contar con modernas herramientas de detección y control.
  6. En el ámbito impositivo, concretamente, programas informáticos de bases de datos que permiten correlacionar datos de los contribuyentes y terceros involucrados en sus operaciones y facilitar así la tarea del fiscalizador que puede realizar su tarea con un bagaje de información relevante en forma previa al inicio de la fiscalización y la posibilidad de contar con datos actualizados en tiempo real por la interrelación entre distintos organismos de control, áreas gubernamentales de diferentes niveles e intercambio de información entre Fiscos.
  7. En síntesis, la creación de intangibles en la actualidad generan oportunidades emergentes pero requieren de adecuación de la normativa tributaria para evitar prácticas nocivas a nivel internacional y local siendo el fortalecimiento de las Administraciones tributarias y el intercambio de información entre ellas en todos los niveles (internacional y nacional –entre Nación, provincias y municipios–), la base de un accionar que sirva para el cumplimiento del fin último de todo Fisco: el resguardo de la Hacienda Pública.

Fortalecimiento de las Capacidades de Coordinación de Administraciones Tributarias de los tres niveles de gobierno de Argentina

Los verdaderos desafíos de las administraciones  tributarias” (AATTs) en los tres niveles de gobierno debería ser  conformar una sinergia a fin de alcanzar las mejores prácticas y técnicas para incluir “las economías y trabajadores informales, a los circuitos formales de la economía, acrecentando la nómina de contribuyentes, la base imponible formal y conjuntamente colaborar con la gestión de aquellas AATTs provinciales y municipales con déficits tecnológicos en los sistemas de control deficientes y longevos, compartiendo desarrollos tecnológicos y aplicaciones de vanguardia para el control y vigilancia fiscal, basados en la coordinación, aplicando el concepto del e-Gobierno electrónico –fiscal-, erigiendo un sistema de control de obligaciones tributarias del orden federal,  abarcando  a los tres niveles de Gobierno.

Tales concepciones se apoyan en uno de los objetivos de la reforma tributaria precisamente en el art. 78 inc d)  de  la  ley  27.260,  cita  “Fortalecer  la complementariedad  y  coordinación  federal”   este representa “el fundamento del presente trabajo”, vía convenios de cooperación y colaboración entre las AATTs.

Visto los guarismos alcanzados en materia de la informalidad y evasión laboral, y dependiendo de la provincia que se trate los porcentajes de evasión han alcanzado un promedio ponderado de casi el 38 % en los territorios provinciales. Y basado en el análisis legal de las 24 Constituciones provinciales se ha corroborado que una parte no delegada fue el poder de policía laboral, que mantienen intacto cada una de las provincias.

Y en ese orden de cosas, se verifican diariamente y por distintos medios los agravios que reciben cada uno de los ciudadanos provinciales frente al trabajo en negro, esclavo, infantil, forzoso y abusivo, sin posibilidades de acceder a los derechos y beneficios sociales que otorga el sistema democrático. Que esa línea de ideas no se verifica, por parte de las autoridades provinciales, medidas que tengan carácter de superadoras, disuasorias y preventivas del flagelo citado, que no solo tiene implicancia social, sino también económico y financiero en los distintos subsistemas de la seguridad social. A su vez, para la propia DNRSS (AFIP) y la Secretaria de Trabajo les resulta una tarea compleja el poder generar presencia territorial en el control laboral, atendiendo la gran extensión territorial a supervisar y los escasos recursos humanos disponibles.

A lo expuesto, se suma el problema de restricción presupuestaria, bajas vegetativas del Organismo, complejo escenario económico y social, todo ello concluye en la falta de una respuesta visible, concreta y tangible dirigida a la sociedad en materia de evasión laboral y previsional y suficiencia financiera para ANSeS.

Una respuesta posible sería el uso de los convenios de cooperación y colaboración entre las AATTs provinciales y municipales aplicando la idea de la Ley 25.877 art. 28, y sumar a las actuales autoridades de control laboral y previsional, el  personal de inspección de las Direcciones Generales de Rentas y Municipios dando idénticas facultades de la ley en el control y verificación de las normas laborales  previsionales, pudiendo generar actas de constatación y de relevamiento de personal, alcanzando así potenciar el  control,  la presencia territorial y la efectividad en la materia, ya que por identidades compartidas en misiones y funciones organizacionales puede redundar en un avance significativo frente  a este castigo social.

De este modo se promueve la conformación de una verdadera fuerza del Orden Federal de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social” dando una respuesta concreta, efectiva y verificable por parte de las autoridades de los gobiernos provinciales en el cumplimiento del mandato constitucional en materia del control de policía laboral, AFIP fortalece sus propias misiones, sin afectar al presupuesto corriente y todo redunda en un aumento del universo de aportantes al sistema, promueve una mayor solvencia de recursos al sistema, mejora la suficiencia financiera de los subsistema de la seguridad social, mejora la imagen Institucional de las AATTs, se presenta como una verdadera respuesta del orden Institucional contra la evasión laboral, reforzando el concepto de la cooperación entre los distintos niveles de Gobiernos, tornando al sistema más inclusivo y equitativo, dando como resultado final “nuevas señales-positivas- al mercado laboral.

 El otro desafío, se plantea desde la Ley 25.917(Reg. Fed. de Responsabilidad Fiscal de las provincias, y con su actual modificación incluye a los municipios) puntualmente en sus artículos 8º y 9º que se basan en que todas las AATTs deben calcularán parámetros e indicadores homogéneos de gestión pública que midan la eficiencia y eficacia en materia de recaudación y la modernización de sus sistemas de control, ambas consignas se encuentran pendientes desde el año 2004 a la fecha. La falta de eficiencia y parte de la eficacia se la puede imputar a la precariedad y longevidad de los sistemas informáticos destinados al control de las obligaciones fiscales de algunas Direcciones de Rentas provinciales y los municipios, siendo el agravante las asignaciones discretas presupuestaria en inversión tecnológica y al propio esfuerzo fiscal en materia de gestión. Ello redunda en un severo déficits del control de la deuda fiscal, elevados gastos administrativos en la gestión de la deuda administrativa y de la cobranza blanda, estimula a un bajo cumplimiento fiscal por parte de la ciudadanía, aumento del desvío de las metas fijadas en términos de recaudación provincial y municipal frente a lo efectivamente recaudado y ello implica limitaciones a las funciones que debe cumplir el Estado y en algunas  cosas, la decisión fue la tercerización de la gestión de recaudación con costos significativos traslados al ciudadano, sin demostrar alta performance de ese servicio y resultados obtenidos.

Pero desde la nueva visión de una “administración fiscal corporativa” que aúne a aquellas administraciones tributarias que tengan la voluntad legitima -a través de sus autoridades- de avanzar a este “nuevo paradigma de gestión de recaudación de tributos”, que se establezca mediante convenios y acuerdos de cooperación, puede ser un paso estratégico en la concreción sobre la visión del e-gobierno fiscal y, desde esa coalición, planificar las nuevas capacidades para resolver cuestiones fiscales en común, aportando una serie de beneficios concretos entre las AATTs participantes. Desde la fortaleza de AFIP  en su capacidad y desarrollos tecnológicos, como el Sistema de Cuentas Tributarias, proyectar un idea de construir un “Sistema de Cuenta Tributaria Federal” (SCTF), de modo tal que sea el sitio destinado para las AATTs en el cual resida la vigilancia fiscal global, sobre las obligaciones tributarias en materia de presentación de las declaraciones juradas tributarias, con relación al control y seguimiento del cumplimiento fiscal del orden nacional, provincial y municipal. Masificando las herramientas de domicilio fiscal electrónico para un contribuyente global territorial, intimaciones vía web, una única clave fiscal de ingreso, el PUC federal, plan de gestión de recaudación y agenda fiscal global.

Este “Sistema de Control Fiscal” planteado para la integración de la gestión tributaria está dotado para acciones en escala, las que pueden incluir los tributos provinciales y municipales, los que pueden ser gestionados con los mismos criterios y métodos preexistentes, por los “funcionarios competentes de cada una de las AATTs intervinientes” y con las potestades delegadas intactas en tal sentido. Los éxitos de las campañas en la gestión de cobranza del Sistema de Cuentas Tributarias de AFIP han sido ampliamente difundidos, por las capacidades tecnológicas y la suficiencia de absorber volúmenes significativos de tareas y usuarios. Ello puede mejorar significativamente la recaudación fiscal y su impacto en los presupuestos provinciales y municipales, induce al cumplimiento fiscal, perfecciona al control y gestión de la deuda administrativa, acciona en tiempo real frente a los incumplimientos formales y materiales de las obligaciones tributarias, se plantea como un nuevo orden de vigilancia fiscal global en Argentina.

Estas acciones conjuntas entre AATTs redundan en beneficios directos e indirectos para las AATTs intervinientes, dejando asentada que “la clave del éxito” son las sinergias combinadas de sus know how en la búsqueda de acrecentar su presencia y habilidades, midiendo su impacto en resultados obtenidos por  cada una de las AATTs, dentro de su ámbito, mejorando las distintas performances como la presencia territorial,  la fiscalización, su capacidad recaudatoria en términos de gestión y velocidad de cobranza blanda y coactiva.

Todo ello sustentado en legitimidad de los actos, para conformar la integración de procesos de control apoyados por la tecnología, incluyendo los procedimientos y la coordinación de los recursos humanos mediante instrucciones conjuntas trazando lineamientos generales y particulares.

 Fortalecimiento de Capacidades en el Control Aduanero

- Las economías latinoamericanas necesitan un salto exportador tanto en cantidad como en la composición de sus canastas de productos exportables. Se tratan de economías estancadas y que han perdido crecimiento relativo en comparación a los países líderes.  Dentro de los factores del proceso de internacionalización, las Aduanas son un factor clave. Por eso el generar aduanas fuertes, eficientes, que controlen en un marco de Facilitación de Comercio, es fundamental para Argentina y la región.

- El reconocimiento del Congreso de la importancia de implementación de la figura del Operador Económico Autorizado como ámbito específico para la aplicación de mejores prácticas de control aduanero basadas en el desarrollo de perfiles de riesgo que permita salvar la aparente contradicción entre los propósitos de Facilitación del Comercio Exterior y Control Aduanero. En consonancia, la trascendencia de instalar el debate sobre la irrupción de las nuevas tecnologías en el Comercio Internacional y su aplicabilidad –sobre todo en lo que refiere a tecnologías de la información- en la operativa aduanera en general y en el Programa OEA en particular.

 

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